Wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 907/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt III SA/Łd 626/10 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt III SA/Łd 626/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, oddalił skargę B. S. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi z dnia [...] września 2010 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzono, że Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego powołaną decyzją z dnia [...] września 2010 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu Piotrkowskiego z dnia [...] lipca 2010 r. o odmowie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów obrębu [...], gm. Aleksandrów, w zakresie przebiegu granic działek oznaczonych nr [...], [...], [...], i [...] na podstawie dostarczonej przez B. S. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Piotrkowie Tryb. z dnia [...] grudnia 1995 r. orzekającej o rozgraniczeniu nieruchomości i zatwierdzeniu przebiegu granic powołanych nieruchomości. Właściciele nieruchomości położonych w D. oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...],[...], [...],[...] wystąpili do Urzędu Rejonowego w Piotrkowie Trybunalskim o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego. Postanowieniem z dnia 6 września 1995 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w Piotrkowie Trybunalskim wszczął postępowanie dotyczące rozgraniczenia nieruchomości położonych we wsi D. oznaczonych w ewidencji gruntów nr działek [...] (własność J. W.) i nr [...] (własność Z. W. i B. S.) oraz nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów nr działek [...] (własność S. W.) i nr [...] (własność R. i. Z. małż. G.). Upoważnienia do przeprowadzenia czynności rozgraniczeniowych udzielono geodecie uprawnionemu dr inż. K. H., który 14 listopada 1995 r. przedłożył w Urzędzie Rejonowym Wydział Geodezji w Piotrkowie Tryb operat rozgraniczeniowy celem zatwierdzenia ustalonych granic. Na piśmie geodety znajduje się również w dolnej jego części adnotacja "otrzymałem " i podpis geodety bez daty. Decyzją z dnia [...] grudnia 1995 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w Piotrkowie Trybunalskim orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości i zatwierdził przebieg granic wskazanych nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że ustalenie przebiegu granic nastąpiło na podstawie szkicu podstawowego i zgodnego oświadczenia stron. Z adnotacji na decyzji wynika, że uprawomocniła się ona od dnia [...] stycznia 1996 r. Z treści decyzji ani jej uzasadnienia nie wynika ustalony przebieg granic. Nie zawiera ona również załącznika. W dniu 17 listopada 2009 r. do Starostwa Powiatowego w Piotrkowie Trybunalskim wpłynął wniosek B. S. o wydanie szkicu granicznego z punktami 1, 2, 3, zawartego w operacie technicznym, który jak wynikało z przedłożonej przez wnioskodawczynię decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] grudnia 1995 r. o rozgraniczeniu nieruchomości był jej załącznikiem i o uzupełnienie powyższego w aktualnej dokumentacji geodezyjnej. Wnioskodawczyni poinformowana została, że brak jest w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym operatu technicznego powstałego w wyniku wykonania prac geodezyjnych dotyczących przedmiotowego rozgraniczenia i w związku z tym nie można wydać szkicu granicznego, a tym bardziej wnieść jakichkolwiek zmian w operacie ewidencyjnym w zakresie przebiegu granic działek wymienionych we wniosku. Wyjaśniono także, że po uprawomocnieniu decyzji geodeta powinien dokumentację wraz z decyzją przekazać do Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej celem przeprowadzenia kontroli i włączenia jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. O wyjaśnienie zagadnienia nie można zwrócić się do wykonawcy prac geodezyjnych - geodety uprawnionego, gdyż geodeta nie żyje od kilku lat. Starostwo Powiatowe w Piotrkowie Trybunalskim wyjaśniło, że przebieg granic działek nr [...], [...], [...] i [...] od chwili założenia ewidencji gruntów, tj. od roku 1970 nie uległ zmianie, a jedynym dokumentem, z którego wynika przebieg granic jest operat podstawowy nr 222/6/40/70, służący do założenia powszechnej ewidencji gruntów. Starosta Piotrkowski wyjaśnił też, iż jako organ prowadzący obecnie ewidencję gruntów i budynków dla jednostki ewidencyjnej A., nie posiadał żadnej informacji o przeprowadzonym rozgraniczeniu nieruchomości, natomiast dokumentacja techniczna z wykonania rozgraniczenia nigdy nie została przekazana do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Starosta występował też do Gminy A. o rozważenie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie odtworzenia zaginionych akt, ale Wójt Gminy w odpowiedzi poinformował, że nie ma podstaw do wszczęcia takiego postępowania. Starosta Powiatu Piotrkowskiego zawiadomieniem z dnia 4 czerwca 2010 r. poinformował B. S. o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. odmówił wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym ze wskazaniem, że w aktach brak było szkicu granicznego z punktami 1, 2 i 3 oraz protokołu granicznego, a pozostałe dokumenty nie zawierały danych dotyczących położenia znaków granicznych ustalonych w trybie rozgraniczenia. Mając na uwadze, że dokumentacja techniczna sporządzona przez geodetę w postępowaniu rozgraniczeniowym nigdy nie została przekazana i przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, brak było podstaw do dokonania wnioskowanych zmian w ewidencji gruntów. Dane określające położenie punktów granicznych zgodnie z §36 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków są uzyskiwane na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wobec braku w zasobie dokumentacji technicznej z rozgraniczenia nieruchomości, organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie posiadał technicznych i prawnych możliwości przeprowadzenia jej aktualizacji. Oddalając skargę B. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że skarżąca nie przedstawiła organowi administracji publicznej dokumentów, które uzasadniałyby dokonanie zmiany danych zawartych w ewidencji gruntów związanych z przebiegiem granicy jej działki. Również organ administracji mimo podjętych działań, dokumentów takich nie odnalazł. Zmiana granic i powierzchni działek dotyczy stanów własnościowych. Nie można więc dokonywać żadnych zmian własnościowych, a należą do nich m.in. zmiany granic działek, poprzez samoistne zmiany w ewidencji gruntów. Ewidencja gruntów jest bowiem tylko publicznym rejestrem obejmującym dane o gruntach wynikające z odpowiedniej dokumentacji urzędowej (por. art. 20 ust. 1 i art. 24 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne). Zmian w ewidencji dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych. Zmiana przebiegu granicy wymaga przedstawienia odpowiedniej dokumentacji (sporządzonej w odpowiednich postępowaniach rozgraniczeniowych, podziałowych, scaleniowych i wymiany, sądowych w zakresie dowodów stanowiących podstawę rozstrzygnięć sądowych itp. - por. §36 i §46 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Zmiana usytuowania granic nieruchomości wynikająca z przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego w 1995 r. winna zostać wpisana do ewidencji gruntów tyle, że pozostająca w obrocie prawnym decyzja nie zawiera danych pozwalających na dokonanie tego wpisu. Nie ma również możliwości wyegzekwowania od geodety przygotowującego projekt rozgraniczenia wykonania należnych obowiązków, skoro geodeta od kilku lat nie żyje. Sama decyzja administracyjna o rozgraniczeniu nieruchomości bez stosownego szkicu granicznego z oznaczonymi punktami granicznymi oraz protokołu granicznego, które to dokumenty obrazowałyby dokonane zmiany, nie mogła być dokumentem stanowiącymi podstawę zmian w ewidencji gruntów i budynków, z przyczyn trafnie podanych w uzasadnieniu decyzji organów obydwu instancji. W aktach administracyjnych brak jest także jakichkolwiek innych dokumentów, które zawierałyby dane dotyczące położenia znaków granicznych ustalonych w trybie rozgraniczenia. Takowych nie wskazała także skarżąca. Dokumentacja techniczna z wykonania rozgraniczenia nieruchomości stanowiąca podstawę wydania decyzji Urzędu Rejonowego w Piotrkowie Trybunalskim, nigdy nie została przekazana i przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co powoduje w konkretnych okolicznościach sprawy, że decyzja ta stała się niewykonalna. Wobec braku niezbędnych danych dotyczących rozgraniczenia i braku możliwości ich odzyskania, organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie posiadał technicznych i prawnych możliwości przeprowadzenia jej aktualizacji. Przepisy nie przewidują w żadnym przypadku dokonywania zmian w ewidencji gruntów w drodze bezpośrednich dowodów np. w postaci oględzin nieruchomości, czy innych tego typu czynności dokonywanych w toku postępowania o wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów. Nie ma także możliwości ustalania w takim trybie treści dokumentu jakim jest decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości. Tego typu czynności nie mogą być podejmowane w postępowaniu o wprowadzenie zmian do ewidencji gruntów. Ujawniony w ewidencji gruntów stan prawny musi być oparty na odpowiednich dokumentach i niewątpliwie, co do zasady, ostateczna decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości jest dokumentem stanowiącym podstawę wpisu do ewidencji gruntów i budynków. W rozpatrywanej sprawie jednak treść decyzji nie pozwala na ustalenie przebiegu granic zatwierdzonych tą decyzją, co czyni decyzję niewykonalną. Stan ten jest niewątpliwie wynikiem niedopełnienia przez wykonawcę operatu (geodetę uprawnionego) obowiązków wynikających z §8, §9 i §11 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 maja 1990 w sprawie szczegółowych zasad i trybu zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych oraz przekazywania materiałów i informacji powstałych w wyniku tych prac do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nie ma to jednak wpływu na ocenę możliwości dokonania wnioskowanego wpisu.