Wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 12 marca 2024 r., sygn. II SA/Bd 77/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Korycka Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Elżbieta Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2024 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] 2) zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego P. K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] na podstawie art. 51 ust. 5 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej powoływana jako pb) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej powoływana jako kpa) nałożył na P. K. (dalej określany jako Inwestor lub Skarżący) - właściciela nieruchomości położonej przy ul. G. w B. obowiązek dokonania rozbiórki rozbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, obejmującego zabudowę tarasu (w części frontowej budynku) wraz z rozbudową poddasza użytkowego, położonego przy ul. G. w B. (dz. o nr [...], obr. [...]). W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku z pismem Wydziału Administracji Budowlanej Urzędu Miasta B. z [...].11.2018 r. w sprawie prowadzenia robót budowlanych związanych z ww. inwestycją w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego stanowiącego integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z [...].07.2011 r. wydanej przez Prezydenta Miasta B. przeprowadzono w dniu [...].01.2019 r. kontrolę budynku, podczas której stwierdzono prowadzenie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Niezgodność wykonanej rozbudowy polega na tym, że geometria dachu uległa zmianie w stosunku do zatwierdzonego projektu (kąt nachylania połaci dachowych - z 60 na 80°). Poprzez zmianę geometrii dachu kalenica uległa podniesieniu - zmianie uległa kubatura. Ponadto Inwestor odstąpił od zabudowy istniejących tarasów, które zgodnie z zatwierdzonym projektem winny być zabudowane, zmieniając tym samym kubaturę zaprojektowanej rozbudowy budynku, jednoznacznie na zmianę kubatury wskazuje fakt podniesienia wysokości budynku, w wyniku którego zabudowano kominy sąsiednich budynków (od kalenicy budynku do opierzenia komina sąsiedniego budynku pozostawiono ledwie 27 cm). Zgodnie z art. 36a ust. 1 i ust. 5 pkt 2 pb, zmiana charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego takich jak kubatura jest dopuszczalna jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Ustalono, że Inwestor nie legitymuje się taką decyzją. Następnie decyzją z dnia [...].04.2019 r. nałożono na Inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia 4 egz. projektu budowlanego zamiennego dotyczącego O O 1 sygn. akt II SA/Bd 77/23 rozbudowy budynku obejmujących zabudowę tarasu (w części frontowej budynku) wraz z rozbudową poddasza użytkowego, w zakresie uwzględniającym wszystkie zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Prezydenta Miasta B. Nr [...] z dnia [...].07.2011 r. oraz zatwierdzonego projektu budowlanego. Inwestor przedłożył 4 egzemplarze projektu budowlanego zamiennego. Następnie postanowieniem z dnia [...].08.2019 r. wezwano Inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego zamiennego w zakresie uwzględniającym wszystkie zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy. Dalej organ wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta B. Nr [...] z dnia [...].07.2011 r., zatwierdzająca projekt budowlany inwestycji polegającej na rozbudowie budynku obejmująca zabudowę tarasu (w części frontowej budynku) wraz z rozbudową poddasza użytkowego, została uchylona decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...].05.2019 r. W związku z powyższym przedmiotowy projekt budowlany winien obejmować cały zakres zamierzenia budowlanego dotyczący przedmiotowej rozbudowy - przedłożony projekt budowlany zamienny dotyczy wyłącznie robót wykonanych w ramach istotnego odstępstwa od zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta B. Nr [...] z dnia [...].07.2011 r. projektu budowlanego, która to decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego. Dokumenty te zostały przedłożone przez Inwestora [...].10.2019 r. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 pb, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. O o w przepisie art. 36a ust. 5 pkt 2 pb istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego; kubatury. 2 sygn. akt II SA/Bd 77/23 powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 5a. Z treści przepisu art. 51 ust. la pb wynika, że w przypadku istotnego odstąpienia od projektu budowlanego z naruszeniem art. 36a ust. la, przepisy ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 i 5 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 51 ust. 4 pb, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Przez niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 5 pb, należy rozumieć taki przypadek, kiedy został sporządzony i przedstawiony przez stronę projekt budowlany zamienny, jednak w ocenie organu nie może być on zatwierdzony, czy to ze względu na jego sprzeczność z planem bądź decyzją o warunkach zabudowy, czy z uwagi na sprzeczność z przepisami techniczno-budowlanymi, bądź wtedy, gdy przedłożony projekt zamienny nie odpowiada wymogom prawa. Analizując przedłożony poprawiony projekt w świetle art. 35 ust. 1 i 3 pb, PINB stwierdził, że jest on niezgodny z treścią decyzji Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia [...].11.2004 r. ustalającej warunki zabudowy w zakresie zaprojektowania dachu stromego o kącie nachylenia nawiązującego do istniejących połaci dachowych, a tym samym nie spełnia wymogów zawartych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz w rozporządzeniu w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Wykonany przez Inwestora kąt nachylenia połaci dachowych ca 80° zabudowy tarasu i rozbudowy poddasza użytkowego w części frontowej budynku znacznie odbiega od zatwierdzonego w projekcie budowlanym kąta nachylenia połaci dachowych (60°), co wprowadza nieład architektoniczny w zabudowie szeregowej i jest wprost niezgodne z zapisem pkt 2.1.1 d ww. decyzji Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia [...].11.2004 r. Takie samo rozwiązanie zostało przedstawione w przedłożonym projekcie zamiennym. Ponadto, dokumentacja przedłożona przez Inwestora nie stanowi projektu budowlanego zamiennego dla przedmiotowej inwestycji, bowiem obejmuje tylko część O o 3 sygn. akt II SA/Bd 77/23 architektoniczno-budowlaną. Projekt budowlany zamienny nie jest uzupełnieniem projektu pierwotnego, lecz wchodzi w miejsce dotychczasowego projektu, co oznacza, że w obrocie prawnym nie mogą istnieć równolegle dwa projekty dotyczące tej samej inwestycji: pierwotny i zamienny. W związku z powyższym PINB uznał, że projekt zamienny nie został sporządzony zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462 ze zm.). Konsekwencją takiego stanu rzeczy musi być wydanie na podstawie art. 51 ust. 5 pb decyzji nakazującej rozbiórkę części budynku mieszkalnego z uwagi na wykonanie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Decyzją z dnia [...] listopada 2022 r. znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 104 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2022 r. poz. 2000 ze zm.), art. 51 ust. 5, art. 81 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. 2021 r. poz. 2351 ze zm.) i art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471 ze zm., dalej powoływana jako ustawa nowelizująca) - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 25 ustawy nowelizującej, do spraw wszczętych i niezakończonych stosuje się przepisy w brzmieniu dotychczasowym (tj. sprzed 19.09.2020 r.). Stąd niniejsza sprawa winna być rozpoznana w oparciu o przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do 18.09.2020 r. O Materialno-prawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 51 ust. 5 pb. W niniejszej sprawie PINB ostateczną decyzją z dnia [...] .04.2019 r. w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 pb nałożył na Inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Obowiązek ten nie został przez Inwestora wykonany, zatem w tej sytuacji organ nadzoru budowlanego był zobligowany do wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust. 5pb. Dokonana przez PINB kwalifikacja odstępstw istotnych obligowała organ do wdrożenia postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 4 sygn. akt II SA/Bd 77/23 1S4 pb celem doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Inwestor, realizując dany obiekt, jest związany treścią decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i nie może w sposób samodzielny zmieniać jej ustaleń. Budowa obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę bez uzyskania decyzji zmieniającej stanowi więc samowolę budowlaną w części dotyczącej tych odstępstw, w związku z czym zasadnie organ nadzoru budowlanego nałożył w drodze decyzji z [...].04.2019 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 pb, obowiązek sporządzenia i przedstawienia w wyznaczonym terminie projektu budowlanego zamiennego. Zmiany geometrii dachu należało zakwalifikować, zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 5 pb, jako istotne odstąpienie od ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, w następstwie której organ administracji architektoniczno-budowlanej zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę budynku. W sytuacji wydania decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3 pb uchylenia wymaga - na podstawie art. 36a ust. 2 pb - decyzja o pozwoleniu na budowę przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, który ją wydał. W niniejszej sprawie warunek ten został dopełniony, bowiem Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...].05.2019 r. uchylił wydaną przez siebie decyzję z [...].07.2011 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na rozbudowę. Przed wydaniem następnej przewidzianej w procedurze decyzji organ nadzoru budowlanego winien dokonać analizy i sprawdzenia przedłożonego projektu budowlanego zamiennego w myśl w art. 35 ust. 1 pb, a także z wymogami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25.04.2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. PINB stwierdził, że przedłożony projekt zamienny jest niezgodny z zapisem w pkt 2.1.1. w decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia [...].11.2004 r. Organ odwoławczy dodał w tym zakresie, że zabudowa szeregowa jest to szczególny typ zabudowy. Natomiast zgodnie z orzecznictwem sądowym co do zasady każdy z tworzących zabudowę szeregową segmentów zaprojektowany jest w sposób identyczny. Wynika z tego, że parametry zabudowy istniejącej na każdej z poszczególnych działek objętych zabudową szeregową również powinny być identyczne lub bardzo zbliżone. Dotyczy to zarówno gabarytów i formy architektonicznej poszczególnych segmentów, jak również wskaźnika powierzchni zabudowy, linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia. O o 5 sygn. akt II SA/Bd 77/23 wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Tego typu zabudowa dla zachowania ładu przestrzennego zasadniczo wymusza na potencjalnych inwestorach planujących przebudowę poszczególnych segmentów utrzymanie zastanej zabudowy szeregowej w jej gabarytach, formie architektonicznej oraz pozostałych ww. parametrach zabudowy (por. wyrok WSA w Gdańsku w sprawie II SA/Gd 685/10). Ponadto, pod pojęciem ładu przestrzennego ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ukształtowanie przestrzeni tworzącej harmonijną całość wymaga bliskości tej przestrzeni, dotyczy zatem najbliższego otoczenia planowanej inwestycji, stanowiącego pewną całość. Pomimo wezwania przez PINB do usunięcia nieprawidłowości Inwestor nie doprowadził do zmian pozwalających na legalizację rozbudowy rzeczonego budynku. Projekt budowlany z [...].05.2011 r. dotyczący rozbudowy budynku mieszkalnego zakładał, że roboty budowlane w budynku będą obejmowały zabudowę oraz doświetlenie za pomocą okien połaciowych czterech tarasów (dwóch od strony frontowej i dwóch od strony ogrodowej). Projektowana zabudowa wpłynie na powierzchnię użytkową budynku. Zostanie ona zwiększona z obecnych 179 m