Wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2024 r., sygn. VII SA/Wa 1053/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska asesor WSA Nina Beczek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi K.M. i R.M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 12 lutego 2024 r. znak DOA-WPPOH.612.151.2023.JWO.2 w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.

Uzasadnienie

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z 12 lutego 2024 r. znak DOA-WPPOH.612.151.2023.JWO.2 utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] lutego 2023 r. znak [...] nieuzgadniające w zakresie ochrony przyrody warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej oraz stawu rybnego niehodowlanego na działce o nr ew. [...] w obrębie [...], gm. [...].

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z 23 stycznia 2023 r. Wójt Gminy [...] zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji, która ma być zlokalizowana na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Rzeka B i Jezioro B", na którym aktualnie obowiązują przepisy rozporządzenia Nr 26 Wojewody W. z dnia 9 sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego Rzeka B. i Jezioro B." (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 122, poz. 1700 z późn. zm.). Ponadto przedmiotowa działka położona jest również w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Puszcza P. PLB280008 i obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty Ostoja P. PLH280048. Zatem Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska był zobligowany do ustalenia, czy w kontekście wymagań związanych z ochroną przyrody dotyczących zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Rzeka B. i Jezioro B.", obszaru specjalnej ochrony ptaków Puszcza P. PLB280008 i obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty Ostoja P. PLH280048, dopuszczalna jest lokalizacja przedmiotowej inwestycji przy założeniach przedstawionych w przedłożonym projekcie decyzji o warunkach zabudowy. Organ I instancji ustalił, że działka [...] położona w obrębie geodezyjnym [...] w gminie [...], stanowi grunt niezabudowany o powierzchni 0,4538 ha. W skład wnioskowanej działki wchodzą użytki gruntowe, tj.: grunty orne RV, RVI, pastwiska trwałe PsVI oraz nieużytek N. Działka od strony wschodniej graniczy z działką niezabudowaną nr [...] (użytek gruntowy Ls), od strony zachodniej z działkami o nr ew. [...] i [...] (użytki gruntowe – RV, RVI, PsVI i N). Działka nr [...] jest zabudowana obiektami wykorzystywanymi turystycznie. Od strony południowej działka inwestycyjna graniczy z niezabudowanymi działkami o nr [...] i [...] (użytek gruntowy RV, RIV i Ls). Od północy z niezabudowanymi działkami nr [...], [...], [...] (zajęte przez pastwiska i grunty orne). W szerszym ujęciu przestrzennym teren inwestycji stanowi wycinek części obrębu geodezyjnego [...] położony w enklawie leśnej. Cały obszar charakteryzuje się dużym udziałem gruntów leśnych. Enklawa leśna, której część stanowi przedmiotowa działka o nr ew. [...] opisana jest na mapie topograficznej jako [...]. Działka stanowiąca teren inwestycji jest niezabudowana, bezpośrednio sąsiaduje z działkami niezabudowanymi oraz jedną działką zabudowaną. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], działka objęta wnioskiem położona jest na otwartych terenach rolniczych. Zarówno część tekstowa, jak i graficzna studium nie przewidują przeznaczenia badanego terenu do jakiegokolwiek zainwestowania. Stan wykazany na ogólnodostępnych ortofotomapach, zdjęciach lotniczych, załączniku graficznym do projektu decyzji wskazuje, że przedmiotowa działka stanowi niezabudowany użytek rolny oraz nieużytek. Nieruchomość usytuowana jest w oddaleniu od zabudowanych działek, jakie odnotowano w kierunku zachodnim i północno-zachodnim od rozpatrywanego terenu. Pomimo występowania w sąsiedztwie zabudowy, w ocenie tutejszego organu, realizacja planowanej inwestycji stanowić będzie ekspansję na tereny dotąd niezabudowane, niezagospodarowane, tworzące rozległe tereny użytkowane rolniczo i lasy. Po przeanalizowaniu materiałów zgromadzonych w sprawie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że realizacja planowanej inwestycji stoi w sprzeczności z zakazem zawartym w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Rzeka B. i Jezioro B.", w myśl którego na terenie przedmiotowej formy ochrony przyrody obowiązuje zakaz "zmiany sposobu użytkowania ziemi". Jak wspomniano powyżej, planowana inwestycja ma zostać zrealizowana na gruntach oznaczonych jako RVI , RV, PsIV i N. W przedmiotowej sprawie dojdzie zatem do zmiany gruntów rolnych i leśnych na grunty zabudowane zabudową rekreacyjną oraz stawem, co w rzeczywistości stanowić będzie zmianę sposobu użytkowania ziemi. Przez zmianę sposobu użytkowania ziemi należy rozumieć wszelkiego rodzaju czynności, jednorazowe lub ciągłe, na skutek których ustaje dotychczasowy sposób użytkowania ziemi, niezależnie od jego charakteru, a jego miejsce zastępuje nowy, dokonany poprzez wprowadzenie zmiany. Zmianę sposobu użytkowania ziemi stanowić będzie każda zmiana formy lub rodzaju użytkowania powodująca okresowe lub stałe zniszczenie aktualnie występującej formacji roślinnej oraz gleby, a więc przede wszystkim zmiana rodzaju użytku ornego, łąki, pastwiska, sadu, czy nawet nieużytku na zabudowę zagrodową, mieszkaniową lub letniskową (rekreacyjną), czy też usługową. Wszelka działalność budowlana z istoty swej powoduje określone trwałe lub nietrwałe zmiany w ukształtowaniu powierzchni ziemi oraz w stanie i sposobie użytkowania gruntów. Zmianę taką powoduje również czynność utwardzenia powierzchni gruntu przez nałożenie na nią warstwy betonu, czy warstwy kamienno-żużlowej związanej cementem. Organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych i wyjaśnił, że zakaz [zmiany sposobu użytkowania ziemi] należy rozumieć w sposób prosty, tak jak wynika z jego brzmienia, co wymaga ustalenia w jaki sposób ziemia jest użytkowana dotychczas i jaki będzie jej sposób użytkowania wskutek zrealizowania wnioskowanej inwestycji w przypadku gruntów zadrzewionych i zakrzewionych działania niewiążące się z utrzymaniem gruntów, czy zalesienia, a polegająca na ich trwałym usunięciu spowoduje zniszczenie ukształtowanego układu i składu gatunkowego szaty roślinnej, doprowadzając w konsekwencji do zmiany dotychczasowego rodzaju użytkowania. Dotychczasowy sposób użytkowania ulegnie zmianie, gdyż w miejsce zadrzewień pojawi się zabudowa jednorodzinna. Tym samym zmiana sposobu użytkowania ziemi będzie miała miejsce w sytuacji zmiany formy lub rodzaju użytkowania powodującej trwałe lub okresowe zniszczenia aktualnie występującej formacji roślinnej oraz gleby. W okolicznościach niniejszej sprawy dojdzie zatem do zmiany sposobu użytkowania gruntów rolnych poprzez jego zastąpienie obiektami budowlanymi. Organ wyjaśnił ponadto, że zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, zespołami przyrodniczo-krajobrazowymi są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego, zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne. Z tego względu zakazy wprowadzone dla ustanowionego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego mają służyć zachowaniu cech charakterystycznych tego krajobrazu, a więc osiągnięciu celu, który został określony w rozporządzeniu o ustanowieniu zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Wyjaśnił, że celem ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Rzeka B. i Jezioro B." jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów polodowcowych o zróżnicowanej rzeźbie i o szczególnych wartościach kulturowych. W wyniku realizacji zaplanowanej inwestycji, nieruchomość niezabudowana, stanowiąca grunty rolne zostanie przekształcona na zabudowę rekreacyjną. Jak wyjaśniono powyżej, przedmiotowa działka stanowi użytek rolny w żaden sposób niezabudowany, zlokalizowany w otoczeniu innych gruntów rolnych i lasów. Powyższe tylko potwierdza, że utworzenie planowanej zabudowy nie pozostanie bez wpływu na walory krajobrazowe analizowanego terenu. Wprowadzenie zabudowy na tym terenie doprowadzi do zwiększenia intensyfikacji zabudowy terenów polodowcowych, gdzie stopień urbanizacji jest znikomy i nie pełni funkcji dominującej. Posadowienie planowanego obiektu stanowić będzie ingerencją w krajobraz, co z kolei bezwzględnie stoi w sprzeczności z celem powołania zespołu przyrodniczo-krajobrazowego.