Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 czerwca 2023 r., sygn. II SA/Wr 139/23

Egzekucyjne postępowanie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi F. S. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 29 grudnia 2022 r. nr 1251/2022 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę w całości.

Uzasadnienie

Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia z dnia 19 sierpnia 2022 r. nr 1684/2022 nałożono na F. S. grzywnę w kwocie 10.000 zł (słownie: dziesięć tysięcy złotych), z powodu uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 19 sierpnia 2022 r. nr [...] oraz wezwano do wpłacenia grzywny w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oraz wykonania obowiązków określonych w tytule wykonawczym - w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia.

W terminie przewidzianym na skuteczne wniesienie środka zaskarżenia postanowienie zostało zaskarżone przez F. S. w drodze zażalenia.

Postanowieniem nr 1251/2022 z dnia 29 grudnia 2022 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – kpa, po rozpatrzeniu zażalenia F. S. na postanowienie organu Iszej instancji, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie DWINB) decyzją z dnia 9 stycznia 2020 r. nr 27/2020 utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej w skrócie: PINB dla miasta Wrocławia) z dnia 20 sierpnia 2019 r. nr 1600/2019, którą nałożono na F. S. - inwestora robót budowlanych związanych z przebudową i remontem lokalu użytkowego w budynku przy ul. [...] we W. - wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, obowiązek doprowadzenia ściany zewnętrznej na zapleczu budynku przy ul. [...] we W. - wydzielającej z przestrzeni ten lokal, stropu nad piwnicą w obrębie lokalu oraz części wspólnych przynależnych do lokalu do stanu poprzedniego poprzez: 1 demontaż schodów wewnętrznych (w lokalu) stanowiących komunikację między parterem, a piwnicą, a dalej odtworzenie stropu nad piwnicą w tym miejscu (ze wszystkimi warstwami podłogowymi; 2 demontaż urządzeń sanitarnych oraz zlewozmywaka w częściach wspólnych budynku przynależnych do ww. lokalu (w piwnicy) wraz z odgałęzieniami instalacji wodnej i kanalizacyjnej na odcinkach od istniejących pionów do ww. urządzeń sanitarnych oraz zaślepienie pionów ww. instalacji w miejscach uprzednich podłączeń; 3 demontaż obecnie zamontowanej stolarki okiennej w ścianie zewnętrznej, wydzielającej z przestrzeni ten lokal - na zapleczu budynku, a dalej poszerzenie istniejącego otworu okiennego wraz z montażem stolarki okiennej oraz odtworzenie otworu drzwiowego poprzez rozbiórkę fragmentu ściany (ścianki podokiennej) wraz z montażem stolarki drzwiowej; 4. odtworzenie otworu drzwiowego w ścianie klatki schodowej - stanowiącego komunikację ww. lokalu użytkowego z klatką schodową budynku oraz montaż stolarki drzwiowej. Decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 i 51 ust. 7 Prawa budowlanego, który nie daje podstaw do wyznaczenia terminu na wykonanie obowiązku. Decyzja ta podlega wykonaniu z chwilą, gdy staje się ostateczna. W dniu 15 października 2021 r. PINB dla miasta Wrocławia przeprowadził kontrolę, która nie potwierdziła by nakaz został wykonany w jakimkolwiek zakresie. DWINB postanowieniem z dnia 17 listopada 2021 r. nr 1224/2021 wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia 9 stycznia 2020 r. nr 27/2020 a następnie decyzją z dnia 15 marca 2022 r. nr 321/2022 odmówił uchylenia tej decyzji. Upomnieniem z dnia 3 sierpnia 2022 r. nr [...] PINB dla miasta Wrocławia wezwał F. S. do wykonania egzekwowanego obowiązku, informując również o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego w przypadku niewykonania nakazu oraz zastosowania środków egzekucyjnych. Upomnienie zostało doręczone dnia 8 sierpnia 2022 r. Wobec braku poinformowania przez zobowiązanego o wykonaniu obowiązku PINB dla miasta Wrocławia wystawił w dniu 19 sierpnia 2022 r. tytuł wykonawczy nr [...] oraz postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2022 r. nr 1684/2022 nałożył na F. S. grzywnę w kwocie 10.000 zł (słownie: dziesięć tysięcy złotych), z powodu uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku wynikającego z decyzji DWINB z dnia 9 stycznia 2020 r. nr 27/2020 utrzymującej w mocy decyzję PINB dla miasta Wrocławia z dnia 20 sierpnia 2019 r. nr 1600/2019 oraz wezwał do wpłacenia grzywny w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oraz wykonania obowiązków określonych w tytule wykonawczym - w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Zdaniem Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz.U. z 2022 r., poz. 479) - dalej: u.p.e.a., jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 122 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1. odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; 2. postanowienie o nałożeniu grzywny. Zgodnie z art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym, pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej (art. 3 § 1 u.p.e.a.) Z kolei, w myśl art. 15 § 1 ustawy, egzekucja administracyjna może być wszczęta jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Zgodnie z przepisem art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Jeżeli zaś wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (art. 26 § 4 u.p.e.a.). Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a.) lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. W ocenie organu, tak opisane wymogi względem postępowania poprzedzającego wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zostały przez organ I instancji w niniejszej sprawie zachowane. Jak potwierdza analiza akt administracyjnych, PINB dla miasta Wrocławia po wydaniu przez tutejszy organ decyzji z dnia 9 stycznia 2020 r. nr 27/2020 prawidłowo wezwał F. S., w trybie art. 15 § 1 u.p.e.a, do dobrowolnego wykonania wynikającego z niej obowiązku polegającego na doprowadzeniu ściany zewnętrznej na zapleczu budynku przy ul. [...] we W. - wydzielającej z przestrzeni lokal użytkowy, stropu nad piwnicą w obrębie tego lokalu oraz części wspólnych przynależnych do lokalu do stanu poprzedniego, w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia (upomnienie z dnia 3 sierpnia 2022 r. nr [...]). Wobec niewykonania tego obowiązku, PINB dla miasta Wrocławia również prawidłowo wystawił w dniu 19 sierpnia 2022 r. tytuł wykonawczy nr [...] i doręczył go zobowiązanemu wraz z postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2022 r. nr 1684/2022 nakładającym grzywnę w celu przymuszenia, wzywając jednocześnie do jej uiszczenia w podanym terminie, pod rygorem ściągnięcia grzywny w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, oraz do terminowego wykonania obowiązku, a także pouczył, że niewykonanie obowiązku w określonym terminie będzie skutkowało orzeczeniem innego środka egzekucyjnego, czyli wykonania zastępczego. PINB dla miasta Wrocławia dochował zatem obowiązującego trybu nałożenia grzywny. Z kolei wedle stanowiącego podstawę prawną kwestionowanego postanowienia art. 119 u.p.e.a, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). Następnie organ wyjaśnia, że stosownie do art. 29 § 1 u.p.e.a, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Podkreślić też należy, że postępowanie egzekucyjne ma na celu doprowadzenie do realizacji obowiązku przez zobowiązanego, który został na niego nałożony ostateczną decyzją administracyjną, a nie jest przez niego wykonywany dobrowolnie. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie ma wątpliwości, że F. S. nie wykonał wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej obowiązku polegającego na doprowadzeniu ściany zewnętrznej na zapleczu budynku przy ul. [...] we W. - wydzielającej z przestrzeni lokal użytkowy, stropu nad piwnicą w obrębie lokalu oraz części wspólnych przynależnych do lokalu do stanu poprzedniego, a po myśli art. 6 § 1 u.p.e.a, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Przepisy omawianej ustawy - w przypadku niewykonania obowiązku niepieniężnego dopuszczają zastosowanie faktycznie dwóch środków egzekucyjnych, tj. grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 lutego 2009 r.t sygn. akt li SA/Ke 6/09, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie CBOSA). Natomiast z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 u.p.e.a (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 u.p.e.a (zasada niezbędności), wynika powinność organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest jak najmniej uciążliwa i niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku, oraz powinność zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Kierując się powyższymi zasadami, w przekonaniu tutejszego organu, PINB dla miasta Wrocławia dokonał właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia oraz prawidłowo określił jej wysokość. Należy mieć bowiem na uwadze, iż obowiązek nałożony na F. S. wynika z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, a przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w sposób szczególny określają egzekucję tego rodzaju obowiązków. Mianowicie, zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. Po myśli zaś art. 121 § 2 u.p.e.a. z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Odnosząc się do kwoty nałożonej grzywny w celu przymuszenia, wymierzonej w wysokości 10 000 zł w stosunku do zobowiązanego - PINB dla miasta Wrocławia określił ją w sposób prawidłowy. Dolegliwość związana z koniecznością zapłaty grzywny w takiej wysokości powinna skłonić skarżącego do wykonania obowiązku w wyznaczonym terminie. Wybór pomiędzy przeznaczeniem kwoty na zapłatę grzywny zamiast na poniesienie kosztów wykonania nakazu powinien być oczywisty. Biorąc pod uwagę czas jaki skarżący miał na wykonanie egzekwowanego obowiązku oraz brak właściwych działań, które by do tego doprowadziły grzywna, aby spełniła swoją rolę musi być znaczna. Zdaniem organu orzeczona kwota spełnia ten warunek. Przy finansowym przymuszaniu do wykonania nakazu nie chodzi o to by koszt związany z wykonaniem nakazu był porównywalny z nałożoną kwotą grzywny, ale o pokonanie dolegliwością finansową oporu zobowiązanego przed realizacja nakazu. Okoliczności sprawy wskazują, że opór skarżącego przed wykonaniem nakazu jest znaczny. Od chwili, gdy nakaz stał się wymagalny upłynęły ponad dwa lata. Pomimo tego nie został on wykonany. Skarżący nie wykazał również aby podjął jakiekolwiek działania, które doprowadziłyby do wykonania egzekwowanego obowiązku. Rodzi to przypuszczenie, że skarżący nie zamierza w ogóle wykonać nakazu. Musi to znaleźć odzwierciedlenie w wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia. Nadto trzeba mieć na uwadze, że grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku można nałożyć tylko raz. W przypadku wykonania obowiązku grzywna podlega umorzeniu bądź zwrotowi. Dlatego określając jej wysokość PINB dla miasta Wrocławia kierował się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie słusznym interesem strony czy też jej sytuacją majątkową. Grzywna musi być na tyle wysoka i uciążliwa, aby doprowadziła do wykonania nakazu przez zobowiązanego, a nie poprzez zastosowanie wykonania zastępczego. Dlatego PINB dla miasta Wrocławia nałożył grzywnę w podanej wysokości, która jest na tyle dolegliwa, że zmusi skarżącego do wykonania egzekwowanego obowiązku. Nadto zauważyć należy, iż nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie powoduje powstania po stronie zobowiązanej żadnych dodatkowych kosztów, zaś w razie wykonania obowiązku - grzywna podlega albo zwrotowi (art. 126 u.p.e.a.), albo - gdy nie została zapłacona lub ściągnięta - umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). To od strony zobowiązanej zależy, czy spełni nałożony nań obowiązek, a w konsekwencji - czy poniesie koszty nałożonej grzywny. Wykonanie zastępcze wiązałoby się natomiast z większą dolegliwością dla strony. Polega ono bowiem na wykonaniu nałożonego obowiązku przez inną osobę na zlecenie organu egzekucyjnego i na koszt zobowiązanego (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt II SA/GL 321/20). Tak więc zobowiązany zostałaby obciążony kosztami wyłonienia, a następnie wynagrodzenia wykonawcy. Słusznie podnosi się w orzecznictwie sądowym, że z art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a wyraźnie wynika, iż w sprawach z zakresu obowiązków budowlanych zastosowanie grzywny przed wykonaniem zastępczym powinno być regułą (por. wyroki NSA: z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt U OSK 3582/18 i z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 901/18, CBOSA). Nadto organ zwraca uwagę skarżącemu, iż organ egzekucyjny zobligowany jest doprowadzić do całkowitego wykonania przez stronę zobowiązaną obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Przystąpienie do wykonania obowiązku lub podjęcie przez stronę zobowiązaną nieskutecznych działań zmierzających do wykonania obowiązku nie uzasadnia jeszcze odstąpienia od egzekucji obowiązku nałożonego ostateczną decyzją (wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 września 2013r., sygn. akt VII SA/Wa 567/13, CBOSA). Tylko wykonanie obowiązku w całości kończy egzekucję i pozwala na zastosowanie art. 125 ustawy tj. umorzenie grzywny (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 maja 2014 r., II SA/Kr 393/14, CBOSA), przy czym umorzenie następuje na wniosek strony w odrębnym postępowaniu (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 lipca 2014 r., II SA/Gd 230/14). A zatem dopiero całościowe wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji DWINB z dnia 9 stycznia 2020 r. 27/2020 utrzymującej w mocy decyzję PINB dla miasta Wrocławia z dnia 20 sierpnia 2019 r. nr 1600/2019 doprowadzi do realizacji celu, dla którego decyzja została wydana i będzie uzasadnieniem dla definitywnego odstąpienia przez organ egzekucyjny od dalszych czynności. Zatem tylko wykonanie obowiązku w całości czyni niedopuszczalnym stosowanie środków egzekucyjnych, przy czym wykonanie obowiązku przez stronę zobowiązaną ma polegać na zaspokojeniu zobowiązania w taki sposób, że zobowiązanie wygasa. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, skarżący nie kwestionuje faktu niewykonania w całości decyzji nakazowej organu I instancji. Odnosząc się z kolei do podnoszonego przez skarżącego błędu co do zobowiązanego wyjaśnić należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wprowadza dwa odrębne środki obrony przed egzekucją administracyjną. Alternatywne ujęcie środków prawnych w art. 122 § 3 u.p.e.a., tj. zarzutów oraz zażalenia na postanowienie w przedmiocie wymierzenia grzywny w celu przymuszenia, prowadzi do wniosku, że prawidłowość nałożonej grzywny nie może być w zażaleniu kwestionowana poprzez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją nałożonego obowiązku, a określonych w art. 33 u.p.e.a. (wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 715/18 a także wyrok NSA z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2249/18 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2764/19, CBOSA). Oznacza to więc, że kwestionowanie postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny za pomocą środków właściwych dla postępowania w przedmiocie zarzutów jest nieprawidłowe i nie mogło odnieść jakichkolwiek pozytywnych dla skarżącego skutków procesowych. W rozpatrywanej sprawie możliwość podniesienia zarzutów na podstawie art. 33 § 1 u.p.e.a. została skarżącemu zagwarantowana i został on pouczony o takim prawie w treści tytułu wykonawczego wystawionego przez PINB dla miasta Wrocławia w dniu 19 sierpnia 2022 r. nr [...], z którego to prawa - jak wynika z akt sprawy - skarżący skorzystał. W związku z powyższym zaskarżone postanowienie PINB dla miasta Wrocławia jako prawidłowe powinno ostać się w obrocie prawnym.