Wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 maja 2023 r., sygn. II SA/Kr 200/23

Administracyjne postępowanie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2023 r. sprawy ze skargi I. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 18 października 2022 r. nr SKO.ZP/415/122/2022 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania skargę oddala.

Uzasadnienie

Burmistrz Miasta C. decyzja z dnia 26 stycznia 2022 r. nr 4/F/2022 działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 145 K.p.a. odmówił uchylania decyzji nr 79/A/2020 znak: UGG-I.6730.41.2020.IP z dnia 27 lipca 2020 r. o warunkach zabudowy w obszarze nieruchomości ozn. dz. nr [...], [...] położonych w jedn. ewid. C.-miasto, obręb C. przy ul. [...] w C. dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, V kondygnacyjnego (IV kondygnacje mieszkalne) do 16 mieszkań, z garażem w kondygnacji przyziemia wraz z infrastrukturą techniczną, z budową parkingu na 10 miejsc postojowych oraz ciągów pieszo-jezdnych. W uzasadnieniu organ wskazał, że w rozpoznawanej sprawie w oparciu o przesłankę z art. 145 §1 pkt 4 K.p.a. postanowieniem z dnia 19 listopada 2021 r. wznowiono postępowanie zakończone ostateczną decyzją Burmistrza Miasta C. z dnia 27 lipca 2020 r. o warunkach zabudowy, celem zbadania, czy wnioskodawca posiada przymiot strony, a także, czy bez własnej winy nie brał w nim udziału. W ww. zakończonym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy I. R. nie była uznana za stronę postępowania. O wydaniu ww. decyzji Burmistrza Miasta C. o warunkach zabudowy, wnioskodawca dowiedział się 12 października 2021 r. Swoje uprawnienia uargumentowała tym, że jako współwłaściciel nieruchomości, dz. ozn. nr [...] obręb C., sąsiaduje -graniczy punktem narożnym - z działką objętą ustaleniami warunków zabudowy, tj. z dz. nr [...] i powinien występować jako strona postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Działka ozn. nr [...] jest zabudowana znajduje się na niej V kondygnacyjny budynek mieszkalny wielorodzinny nr [...] przy ul. [...] w C.. Organ wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Złożony wniosek w części graficznej, sporządzony został na mapie zasadniczej w skali 1:1000, zgodnie z przepisami przedstawiał granice terenu objętego wnioskiem wraz z obszarem oddziaływania inwestycji. Określony przez inwestora obszar oddziaływania dla wnioskowanej inwestycji o ustalenie warunków zabudowy był tożsamy z granicą terenu, na którym planowana jest inwestycja i obejmował działki nr [...] i [...]. Wydanie decyzji zostało poprzedzone sporządzeniem przez urbanistę analizy urbanistycznej wraz z projektem decyzji (zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia). W prowadzonym postępowaniu w sprawie warunków zabudowy został zbadany rodzaj inwestycji i jej rozmiar oraz stopień i zakres jej uciążliwości dla otoczenia. Stosownie do rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Za strony postępowania uznano właścicieli działek bezpośrednio graniczącym z terenem objętym wnioskiem (obszar oddziaływania planowanej inwestycji nie wykraczał poza granice terenu objętego wnioskiem). W przypadku postępowań o ustalenie warunków zabudowy krąg stron postępowania ustalany jest w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa uregulowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z,p. w zw. z art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dany podmiot posiada zaś interes prawny, o którym mowa w powołanym przepisie wtedy, gdy na podstawie konkretnego przepisu prawa może skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami tego podmiotu. Nie ma wątpliwości, że przedstawione w powołanym art. 28 k.p.a. pojęcie "strony" jest kategorią prawa materialnego, a więc interes prawny uprawniający do wszczęcia postępowania i bycia w nim stroną musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Nie wystarczy zatem samo wewnętrzne przekonanie danego podmiotu w tym zakresie, które zwykle wiąże się z interesem faktycznym, a nie prawnym (por. wyrok : NSA z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt l OSK 178/18). To nie art. 28 k.p.a. wyznacza w danym postępowaniu dla konkretnej osoby status strony, ale odrębny przepis (norma prawna), który chroni prawa danej osoby, a celem postępowania administracyjnego jest wydanie rozstrzygnięcia ingerującego lub kształtującego te prawa (zob. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 388/17, LEX nr 2624581), Przyjęta w art. 28 k.p.a. przesłanka przyznania jednostce statusu strony, przesłanka interesu prawnego, wymaga wprowadzenia z przepisów administracyjnego prawa materialnego. Przepisy prawa cywilnego, w tym art. 140, art. 144 i art. 154 k.c., dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego z tytułu prawa własności tylko o tyle, o ile przepisy administracyjnego prawa materialnego dają do tego podstawę. W przypadku braku podstaw w przepisach administracyjnego prawa materialnego do rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej żądania jednostki, z przepisów prawa cywilnego nie ma podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego (zob. wyrok NSA z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2879/17, LEX nr 2737202). Zdaniem wnioskodawcy objęta decyzją o warunkach zabudowy inwestycja, polegająca na budowie V kondygnacyjnego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, będzie oddziaływać na stanowiącą jego własność nieruchomość, w zakresie generowania hałasu, ruchu ulicznego, zacienienia, utrudnień z miejscami parkingowymi. Inwestycja będzie miała wpływ na bezpieczeństwo pożarowe i zaburzy harmonię istniejącego układu urbanistycznego osiedla, a przesłonięcie i ograniczenie dostępu do światła może być skutkiem obniżenia wartości lokali w znajdującym się na nieruchomości budynku. Niewłaściwie zostały przyjęte parametry dotyczące planowanej inwestycji. Organ stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o dokładnej lokalizacji względem granic działek sąsiednich, wobec czego w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięto wyłącznie o potencjalnej lokalizacji planowanej inwestycji, a doprecyzowanie lokalizacji i odległości od granic, badanie wpływu zacienienia oraz zachowania norm pożarowych, nastąpi na kolejnym etapie inwestycyjnym, jakim jest postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę - konkretyzacja zapisów decyzji o warunkach zabudowy nastąpi w kolejnym postępowaniu z uwzględnieniem przepisów prawa ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Ustalenie szczegółowych rozwiązań projektowych dotyczących planowanego zamierzenia na etapie ustalania warunków zabudowy prowadziłoby do pokrywania się zakresów postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Tymczasem ustawodawca wyraźnie oddzielił te dwa postępowania spełniające dwie odmienne funkcje. Konkretne i definitywne ustalenia dotyczące szczegółowych rozwiązań technicznych planowanej inwestycji, w tym zagospodarowanie terenu będą miały miejsce na kolejnym etapie realizacyjnym, czyli przy ubieganiu się inwestora o pozwolenie na budowę, kiedy to inwestor będzie dysponował stosownym projektem budowlanym oraz planem zagospodarowania terenu. Dopiero na tym etapie dojdzie do definitywnego sprecyzowania kształtu projektowanej inwestycji, również w zakresie zbadania czy inwestycja spełnia inne konkretne wymogi Prawa budowlanego, w tym warunków technicznych. Odnosząc się do powołanych w piśmie przepisów art. 140 Kodeksu cywilnego jako źródła interesu prawnego organ stoi na stanowisku, że przepisy te nie mogą stanowić samoistnej podstawy uzyskania legitymacji strony postępowania. Dopiero w sytuacji stwierdzenia, że istnieje związek pomiędzy naruszeniem w postępowaniu związanym z ustaleniem warunków zabudowy normy administracyjnego prawa materialnego, a ograniczeniem w korzystaniu przez właściciela z jego nieruchomości można byłoby stwierdzić posiadanie przez wnioskodawcę interesu prawnego. Opierając się na treści zgromadzonej dokumentacji, nie jest możliwe stwierdzenie, aby doszło do takiego naruszenia prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego wnioskodawcy w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy musi być przepis prawa, a więc trzeba, aby istniała konkretna norma prawna, która gwarantuje podmiotowi określone prawa, czy jest źródłem ograniczeń w związku z realizacją zamierzenia budowlanego. Z materiału dowodowego nie wynika, aby zasięg oddziaływania przedmiotowej inwestycji wraz z infrastrukturą towarzyszącą obejmował nieruchomość będącą własnością wnioskodawcy. Tym bardziej nie było możliwe stwierdzenie, aby planowana inwestycja miała oddziaływać na wyżej wskazaną nieruchomości w stopniu ograniczającym wnioskodawcy korzystanie z rzeczy, co wówczas uzasadniałoby oparcie interesu prawnego na treści art. 140 kodeksu cywilnego. Przede wszystkim, z materiału dowodowego sprawy wynika, że działka nr [...] której współwłaścicielem jest I. R., nie graniczy bezpośrednio z działkami inwestycyjnymi. Działki inwestycyjne otoczone są działkami, które nie stanowią jego własności. Ponadto działki inwestycyjne i stanowiąca własność Wnioskodawcy mają inny dostęp do drogi publicznej. W decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji Burmistrz C. określił dostęp do drogi publicznej jako. dojazd do terenu inwestycji, przez drogę gminną, ul. [...]. Przedmiotowa decyzja nie przewiduje obsługi komunikacyjnej dla planowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego poprzez istniejący układ komunikacyjny, z którego korzystają mieszkańcy położonego na działce ozn. nr [...] budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Kwestie wpływu planowanej zabudowy wielorodzinnej na generowanie hałasu czy zacienienie okolicznych działek bądź oceny wystarczającej ilości miejsc parkingowych, jako że nie są przedmiotem rozpatrzenia w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, a podlegają weryfikacji dopiero w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, nie mogą mieć wpływu na ustalenie interesu prawnego w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a co za tym idzie nie mają wpływu na ustalenie interesu prawnego osób wnoszących o wznowienie postępowania. W związku z powyższym wnioskodawca nie ma interesu prawnego, który legitymowałby jej udział w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na dz. ozn. nr [...], [...] położonych w jedn. ewid. C. - miasto, obręb C. przy ul. [...] w C., co stanowiłby podstawę do uznania jej za stronę uprawnioną do skutecznego wniesienia podania o wznowienie postępowania w tej sprawie.