Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 kwietnia 2023 r., sygn. II SA/Wr 738/22

Zagospodarowanie przestrzenne

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis (spr.), Sędziowie: Asesor WSA Marta Pawłowska, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 20 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej Kamienna Góra z dnia 25 maja 2022 r. nr LIV/360/22 w przedmiocie uchwalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta Kamienna Góra I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Gminy Kamienna Góra na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania

Uzasadnienie

Wojewoda Dolnośląski, działając jako organ nadzoru, złożył skargę na uchwałę Nr LIV/360/22 Rady Miasta Kamienna Góra z dnia 25 maja 2022 r. w sprawie uchwalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta Kamienna Góra. Na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 539 ze zm.) oraz art. 50 § 2, art. 54 § 1 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.). Wojewoda wniósł o 1. stwierdzenie nieważności uchwały Nr LIV/360/22 Rady Miasta Kamienna Góra z dnia 25 maja 2022 r. w sprawie uchwalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta Kamienna Góra oraz o 2. zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewoda zarzucił Radzie Miasta Kamienna Góra podjęcie uchwały Nr LIV/360/22 z dnia 25 maja 2022 r. w sprawie uchwalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta Kamienna Góra - z istotnym naruszeniem art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022. poz. 503 ze zm.) oraz § 6 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy (Dz. U. Nr 118. poz. 1233), polegającym na braku określenia dla wyznaczonych stref wszystkich wymaganych wskaźników zagospodarowania terenu, a w szczególności: - dopuszczeniu przekroczenia wskaźnika maksymalnej wysokości zabudowy kubaturowej bez wskazania limitu przekroczeń, - nie określeniu dla stref B i E parametru maksymalnej powierzchni zabudowy, - jedynie częściowym określeniu parametru maksymalnej powierzchni zabudowy dla stref C i D. Na uzasadnienie organ nadzoru wskazał, że na sesji w dniu 25 maja 2022 r, Rada Miasta Kamienna Góra podjęła uchwałę Nr LIV/360/22 w sprawie uchwalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta Kamienna Góra (dalej: uchwała). Uchwała wraz z dokumentacja planistyczną wpłynęła do organu Nadzoru w dniu 31 maja 2022 r. Z uwagi na upływ trzydziestodniowego terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wniósł skargę na uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Kontrolowana uchwała została podjęta m.in. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Na wstępie podkreślić należy, że podstawy nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustawodawca wskazał w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z jego treścią, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Zasady sporządzania dotyczą całego aktu obejmującego część graficzną i tekstową, zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość Studium określają art. 9 ust. 2 i art. 11 pkt 3 oraz art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przedmiot określa art. 10 ustawy, natomiast standardy dokumentacji planistycznej określa wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 10 ust. 4 rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r, w sprawie zakresu projektu Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy (Dz. U. poz. 2405). Organ nadzoru zwraca jednak uwagę, że w analizowanym przypadku zastosowanie znajdzie poprzednio obowiązujące rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy. Zgodnie bowiem z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. do projektów studiów sporządzanych lub zmienianych na podstawie uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy podjętej przed dniem 24 grudnia 2021 r. stosuje się przepisy dotychczasowe. Uchwała w sprawie przystąpienia do opracowania przedmiotowego Studium została podjęta przez Radę Miasta Kamienna Góra w dniu 26 lutego 2020 r. Przeprowadzona ocena zgodności z prawem niniejszej uchwały, tj. pod kątem art. 28 ust. 1 ustawy, pozwoliła stwierdzić, że Rada Miasta Kamienna Góra, uchwalając kwestionowane Studium, naruszyła w sposób istotny zasady jego sporządzania. Zgodnie z przepisem art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w Studium określa się uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy. Uszczegółowienie tego przepisu stanowi § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (który to akt ma zastosowanie do kwestionowanego Studium), który stanowi, że ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych. Z powyższych przepisów wynika więc, że Studium powinno określać wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, przy czym prawodawca nie wymaga sztywnych wartości parametrów, a jedynie ustalenia górnych i dolnych limitów wskaźników. W przedmiotowym Studium wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów zostały uregulowane w części 4.4. W studium wyznaczono następujące obszary o definiowanych wskaźnikach: płaszcz wysokościowy - maksymalną dopuszczalna wysokość nowo projektowanej zabudowy, powierzchnię zabudowy - maksymalny dopuszczalny wskaźnik (procent) powierzchni zabudowy w stosunku do działki budowlanej, powierzchnię terenu biologicznie czynnego - minimalny dopuszczalny procent udziału powierzchni terenu biologicznie czynnego na działce budowlanej oraz wskaźnik minimalnej powierzchni terenów rekreacyjno-wypoczynkowych w tabeli nr 30 (str. 46 Studium) dla każdej strefy została określona maksymalna wysokość nowej zabudowy kubaturowej (kolumna 2) oraz maksymalna ilość kondygnacji (kolumna 3). Jednocześnie w tekście Studium ustalono, że dopuszcza się przekroczenie maksymalnej wysokości, wyznaczonej w Studium jeśli wynika to z analizy przestrzennej sporządzonej dla konkretnego miejsca a celowość takiego przekroczenia zaopiniuje pozytywnie Miejska Komisja Urbanistyczno Architektoniczna oceniając plan miejscowy. W tabeli nr 31 (str. 46-47 Studium) dla każdej strefy określono maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy w odniesieniu do działki budowlanej. Dla strefy A (śródmieście łącznie z historycznym centrum miasta - tereny mieszkaniowe z przewagą wielorodzinnych, usług publicznych i usług wbudowanych w kamienicach) ustalono wskaźnik 1,0 dla zabudowy uzupełniającej historycznie ukształtowany układ urbanistyczny. W pozostałych przypadkach wskazano, że parametr powierzchni zabudowy zostanie określony indywidualnie w planie miejscowym. Dla całej strefy B (zabudowa mieszkaniowa z przewagą wielorodzinnej, mieszkaniowa jednorodzinna, usługowa z dopuszczeniem funkcji mieszkalnej, produkcyjna w istniejących obiektach) wskazano, że parametr powierzchni zabudowy zostanie określony indywidualnie w planie miejscowym. Dla strefy C (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, jednorodzinna istniejąca, usługi podstawowe i usługi ponadpodstawowe) wskaźnik ustalono tylko dla zabudowy mieszkaniowej - 0,8 dla zabudowy nowej, a dla innych przypadków parametr zostanie ustalony w planie miejscowym. Dla strefy D (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna o niskiej intensywności, zabudowa produkcyjna w istniejących obiektach produkcyjnych i składowych) wskaźnik powierzchni zabudowy ustalono tylko dla zabudowy mieszkaniowej - 0,3 dla działek wydzielanych po wejściu w życie SUiKZP i MPZP o pow. do 1000 m2 dla większych działek i w pozostałych przypadkach parametr zostanie ustalony w planie miejscowym. Dla strefy E (zabudowa produkcyjna, składowa, magazynowa, zabudowa mieszkaniowa istniejąca) wymagań w zakresie powierzchni zabudowy nie ustalono. Odnośnie wymagań dla powierzchni terenu biologicznie czynnego w Studium zadecydowano, że w odniesieniu do każdej struktury zabudowy - wszystkie powierzchnie niezabudowane należy urządzić jako biologicznie czynne. Z powyższego wynika więc, że prawodawca lokalny ustalił w studium parametr maksymalnej wysokości zabudowy kubaturowej i jednocześnie dopuścił przekroczenie tego wskaźnika (jeżeli wynika to z analizy przestrzennej sporządzonej dla konkretnego miejsca a celowość takiego przekroczenia zaopiniuje pozytywnie Miejska Komisja Urbanistyczno Architektoniczna) - bez wskazania limitu przekroczeń. W efekcie prawodawca lokalny nie ustalił w Studium maksymalnego limitu wysokości nowej zabudowy kubaturowej. Z uwagi na to, że kwestia określenia wskaźników zagospodarowania terenu należy do ustaleń o charakterze wiążącym w planowaniu miejscowym, postanowienia regulujące tę materię powinny zostać określone w sposób kategoryczny i jednoznaczny. Studium określając te elementy, obligatoryjnie uwzględniane przy ocenie zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium, nie powinno posługiwać się sformułowaniami wskazującymi, że mają one charakter niewiążący, czy dopuszczającymi możliwość odstępstw od ustaleń studium przy sporządzaniu planu. Jeżeli chodzi o maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy to dla strefy B i E nie ustalono tego parametru w Studium, wskazując przy tym, że w stosunku do strefy B wskaźnik ten zostanie ustalony indywidualnie w planie miejscowym. W odniesieniu do strefy C i D parametr ten ustalono w Studium jedynie częściowo - w stosunku do niektórych rodzajów zabudowy mieszkaniowej i niektórych rodzajów działek tej zabudowy. W pisemnych wyjaśnieniach z dnia 12 sierpnia 2022 r. Przewodnicząca Rady Miasta Kamienna Góra wskazała, że: "Zgodnie z § 9 cytowanego rozporządzenia dla uchwał inicjujących opracowanie Studium przyjętych przed datą 21 grudzień 2021 r. - stosuje się przepisy dotychczasowe, choć przepis normujący w tym zakresie nie uległ zmianie (i był/jest to § 6 ust. 2). Przywołany przepis nie nakazuje ustalić dla wszystkich terenów, stref czy całego miasta (gminy) minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych. Wskaźniki zostały ustalone tak jak zdaniem autora opracowania było to konieczne i tam, gdzie było to niezbędne z uwzględnieniem wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, nadto zdefiniowano wytyczne dla określenia tych wymagań w planach miejscowych. Całość wskazań w tym zakresie ujęta w tekście Studium (p. 4.4), wyczerpuje wymagania wskazanego przepisu przenosząc ich część do planów miejscowych, a więc do opracowań w mniejszej skali, bardziej szczegółowych i bardziej odpowiednich dla takich ustaleń - dotyczy to również możliwości przekroczenia ustalonej maksymalnej wysokości. Należy zwrócić uwagę, że przy tym parametrze wskazano również maksymalną ilość kondygnacji (to tez jest w powiązaniu z WT - wskazanie odnoszące się do parametru wysokości). Na poziomie Studium - nie ma możliwości dokonania analizy wszystkich przypadków, jakie potencjalnie mogą wydarzyć się przy programowaniu zabudowy miasta, należy też przyjąć racjonalność postępowania wszystkich uczestników procesu przygotowania i realizacji inwestycji oraz współpracy wszystkich uczestników procesu planistycznego, w tym MKUiA, gdzie zasiadają wyłącznie specjaliści w zakresie architektury i urbanistyki - np. przez powierzenie ich akceptacji określenie wartości przekroczenia maksymalnej wysokości zabudowy. Wskaźniki powierzchni zabudowy do powierzchni działki zdefiniowano w poszanowaniu opisanych wyżej uwarunkowań. Strefa C i D - to tereny dominującej zabudowy mieszkaniowej (odpowiedniej intensywności) i dla niej niezbędne było określenie tego wskaźnika. Np. w zabudowie wielorodzinnej mogą wydarzyć się garaże na wydzielonych działkach, budynki stacji transformatorowych i inne - dla których ten wskaźnik powinien wynosić 1,0. W ocenie organu nadzoru, argumentacja przedstawiona w powyższych wyjaśnieniach Przewodniczącej Rady Miasta Kamienna Góra jest nietrafiona. Z przepisów ustawy i rozporządzenia wynika, że prawodawca wymaga, aby w Studium (a nie dopiero na etapie planu miejscowego) określone zostały minimalne i maksymalne wskaźniki i parametry urbanistyczne dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów, w szczególności terenów przeznaczonych pod zabudowę. W opinii organu nadzoru, powinny one dotyczyć każdego terenu przeznaczonego pod zabudowę. Należy przy tym zauważyć, że rozporządzenie nakazuje określenie jedynie maksymalnych i minimalnych wartości wskaźników i parametrów, pozostawiając organowi planistycznego decyzję co ustalenia konkretnej wartości wskaźnika na etapie planu miejscowego - w granicach określonych wcześniej w Studium limitów. Taka konstrukcja przepisu pozwala na uwzględnienie lokalnych architektonicznych i urbanistycznych uwarunkowań. W odniesieniu do ustalonego w Studium wskaźnika maksymalnej ilości kondygnacji, organ nadzoru uważa, że sam ten wskaźnik nie będzie stanowił maksymalnego limitu dopuszczalnej wysokości zabudowy kubaturowej, w sytuacji dopuszczenia przekroczenia wyznaczonej w Studium maksymalnej wysokości tej zabudowy, jeżeli będzie to wynikało z analizy przestrzennej, a celowość takiego przekroczenia zostanie pozytywnie zaopiniowana przez MKUA. Wojewoda Dolnośląski nie odnosi się do podniesionego argumentu racjonalności postępowania wszystkich uczestników procesu przygotowania i realizacji inwestycji oraz współpracy wszystkich uczestników procesu planistycznego. Kwestie te bowiem w żaden sposób nie mogą konwalidować wadliwości ustanowionych w Studium norm prawnych. Wskazać należy, że skutki prawne uchwalenia studium są daleko idące, bowiem ustawa wymaga, aby miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego nie naruszały postanowień studium. Przyjęte w planach miejscowych ustalenia mogą natomiast ulegać zmianie, a kwestionowana regulacja Studium - w zakresie dopuszczenia przekroczenia maksymalnej wysokości zabudowy wyznaczonej w Studium, jest zbyt szeroka i abstrakcyjna, przez co wprowadza do studium uznaniowość i niedookreślenie. Nie może być bowiem uznana za konkretną, a przez to weryfikowalną na etapie sporządzania i uchwalania planu miejscowego regulacja studium dopuszczająca niesprecyzowane odstępstwo od ustalonego w jego treści wskaźnika maksymalnej wysokości zabudowy kubaturowej, poprzez odwołanie się do takich czynników jak analiza przestrzenna sporządzona dla konkretnego miejsca i pozytywnie zaopiniowana przez MKUA celowość takiego przekroczenia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wskazane powyżej czynniki nie dają pełnej możliwości ustalenia na etapie stosowania samego studium jaka będzie ostatecznie ustalona w planie zagospodarowania przestrzennego maksymalna wysokość zabudowy kubaturowej w granicach miasta Kamienna Góra. Kolejnym aspektem kwestionowanego Studium jest fakt braku pełnej możliwości odniesienia uregulowań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do regulacji studium, a przez to brak możliwości pełnego zastosowania na etapie sporządzania, uchwalania i weryfikacji planu miejscowego wg normy z art. 9 ust. 4 ustawy. Nie jest bowiem możliwa pełna ocena zgodności lub nienaruszenia ustaleń studium przez zapisy planu ze względu na nieprecyzyjność, niepełność czy niedookreślenie niektórych zapisów Studium dotyczących wskaźników i parametrów urbanistycznych. Zapisy studium mogą w sposób ogólny określać kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów, jednakże ogólny zapis studium powinien być na tyle jednoznaczny, by nie stwarzać późniejszych wątpliwości interpretacyjnych, co do zgodności z tą regulacją, bądź nienaruszania jej ustaleń przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Każdy przepis prawny powinien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego. Wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów. Związana z jasnością precyzja przepisu powinna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa wiążące kryteria i ustalenia nie tylko wobec gminy. Pośrednio oddziałuje ono na wykonywanie prawa własności, gdy po uchwaleniu studium jego zasady zostają określone w planie miejscowym. Prawodawca powinien zatem stanowić normy sformułowane w sposób jasny, precyzyjny, jednoznaczny i wewnętrznie spójny, zgodnie z regułami poprawnej legislacji. W powyższej kwestii stanowisko zajął, m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 21 lutego 2019 r. (sygn. akt II SA/Wr 912/18) wskazując, że "uchwała nie określiła minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych dla obszaru objętego zmianą studium, dopuszczając na tym terenie do możliwości w istocie dowolnego ich określenia w planie miejscowym. Zaskarżony fragment uchwały wprowadza w tym zakresie wątpliwości interpretacyjne w zakresie stosowania kwestionowanego zapisu. Wprowadza do treści studium uznaniowość i niedookreślenie. Nie mogą być uznane za konkretne, a przez to weryfikowalne na etapie sporządzenia i uchwalania planu miejscowego, regulacje studium dopuszczające niesprecyzowane odstępstwa od ustalonych w jego treści wskaźników zagospodarowania terenu. Taki zapis skutkować będzie możliwością ustalania dowolnych wskaźników urbanistycznych, bez konieczności uwzględniania wartości ustalonych w ustaleniach szczegółowych studium dla danej kategorii terenu. Zgodzić się należy zatem z organem nadzoru, który zauważył, że skutkiem takiej regulacji plany miejscowe mogą dopuścić do budowy (rozbudowy) budynków na terenach MN o wysokości znaczenie przekraczającej maksymalnie określoną dla tych terenów w przepisach studium, tj. powyżej 15m. Wprowadzenie takich zapisów skutkuje więc brakiem możliwości odniesienia uregulowań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do regulacji studium, a przez to brakiem możliwości pełnego zastosowania na etapie sporządzania, uchwalania i weryfikacji planu miejscowego normy z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Nie będzie możliwa ocena zgodności lub nienaruszenia ustaleń studium przez regulację planu ze względu na nieprecyzyjność, niepełność czy niedookreślenie treści studium". Na konieczność określania w studium dopuszczalnego zakresu i ograniczeń wprowadzanych w planach zmian względem tych ustalonych w studium Sąd ten wskazał również w wyroku z dnia 14 maja 2019 r. (sygn. akt II SA/Wr 219/19) oraz w wyroku z dnia 15 września 2020 r. (sygn. akt II SA/Wr 224/20). Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 224/18). Uzdrowienie stanu istotnego naruszenia zasad sporządzania Studium wymagałoby stwierdzenia nieważności tych zapisów kwestionowanego Studium, które odnoszą się do stref w ramach, których nie określono lub nie dookreślono minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych. Takie działanie jednak, w ocenie Wojewody Dolnośląskiego, spowodowałoby zupełną nieczytelność Studium i zaprzestanie pełnienia przez ten akt prawny przewidzianej dla niego roli. Z tego względu konieczne jest stwierdzenie nieważności kwestionowanego Studium w całości.