Wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 marca 2023 r., sygn. II SA/Kr 72/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy M. P. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 18 listopada 2022 r. nr 915/2022 znak: WOB.7722.119.2021.JKUR w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów skargę oddala

Uzasadnienie

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej postanowieniem z dnia 31 marca 2021 r. nr 56/2021 działając na podstawie art. 123 § 1 K.p.a. oraz na podstawie 48 ust 2 i ust 3 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r., o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych ustaw nakazał Gminie Maków Podhalański

w pkt 1 wstrzymać prowadzenie robót budowlanych, związanych z budową drogi przebiegającej po działkach o nr ew. [...] i [...] (powstałej z podziału działki [...]) w K. - w późniejszym okresie rozbudowywanej (poszerzanej), - bez wymaganego pozwolenia na budowę od połączenia z drogą krajową DK28 w kierunku północnym, wzdłuż nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym [...]

w pkt 2 przedłożyć w terminie do dnia 30.11.2021r: zaświadczenie Burmistrza Makowa Podhalańskiego o zgodności wykonanej dotychczas drogi przebiegającej po działkach o nr ew. [...] i [...] (powstałej z podziału dz. ew. [...]) w K. , z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami

wymaganymi przepisami szczególnymi, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 5 sierpnia 2015 r. pracownicy PINB przeprowadzili czynności kontrolne dotyczące poszerzenia drogi gminnej przebiegającej przez działkę ewidencyjną nr [...] w K. . W trakcie przedmiotowych czynności kontrolnych ustalono, że w stosunku działki ([...]) przez którą również przebiega szlak komunikacyjny złożony został wniosek do Wojewody o stwierdzenie że gmina nabyła z mocy prawa prawo własności w/w działki zajęty pod drogę. Przedmiotowa droga na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w Bielsku — Białej została zaliczona do kategorii dróg gminnych, oraz że przedmiotowa droga przebiegająca przez część w/w działki istniała już od lat 50-tych. Kolejne czynności kontrolne na działkach nr ewid. [...] i [...] w K. w celu ustalenia odległości utwardzenia asfaltem krawędzi drogi przebiegającej przez w/w działki od budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] zostały przeprowadzone przez PINB w dniu 19 lipca 2016r. W trakcie rzeczonych czynności ustalono, że krawężnik utwardzonej asfaltem drogi oddalony jest od ściany budynku ok. 70 cm. K. K. przedłożyła mapę ewidencyjną z naniesionymi budynkiem (w skali 1:1000) z której wynika, że granicy działki przebiega ok. 2,0 m od ściany budynku. Przedłożyła ponadto akt notarialny z 1937r. z którego wynika, że na w/w działce wybudowany był już budynek oznaczony numerem porządkowym nr [...]. Oświadczyła ponadto, że w 1985 roku zaczęła zamieszkiwać przedmiotowy budynek i w tym czasie droga była węższa. Przedstawiciele Urzędu Gminy oświadczyli, że w posiadaniu Urzędu nie ma żadnej dokumentacji potwierdzającej legalność budowy przedmiotowej drogi. Najstarszy dokument dotyczący przedmiotowej drogi stanowi zgłoszenie jej remontu w 2013 r. Postanowieniem z dnia 7 września 2016 r., PINB na podstawie art. 48 ust 2 i 3 Prawa budowlanego nałożył na Gminę Maków Podhalański obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji rozbudowy drogi na działce nr [...] w K. . W dniu 21 listopada 2016 r., wpłynęło pismo Burmistrza Gminy Maków Podhalański, którym podważono czas powstania przedmiotowej rozbudowy oraz poinformowano o postępowaniu w sprawie nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa własności nieruchomości położonej w obrębie K., zakończonym wydaniem przez Wojewodę Małopolskiego decyzji odmownej. W dniu 13 stycznia 2017 r. wpłynęło do PINB pismo K. K., którym poinformowała, że do rozbudowy drogi doszło w 2013 r., w czasie remontu drogi wykonanego przez Przedsiębiorstwo [...] w W.. Do pisma dołączone zostały zdjęcia oraz oświadczenie okolicznych mieszkańców dotyczące szerokości drogi przed 2013 r. Do akt postępowania włączono również, wypis z rejestru gruntów, mapę ewidencyjną i zasadniczą dla działki nr [...] w K. , zgłoszenie robót budowlanych polegających na remoncie ok. 250 mb zniszczonej nawierzchni asfaltowej i odsypaniu pobocza, mapy do celów projektowych z dnia 10 września 2009 r. obrazujący przedmiotowy obszar, zdjęcia wykonane w dniu 9 lutego 2017 r., przez PINB oraz przedłożone przez K. K. obrazujące stan drogi w 1997 r., i 2008 r. W dniu 8 marca 2017 r., wpłynęło pismo Burmistrza Makowa Podhalańskiego, którym przedstawiono kolejność prowadzonych remontów, do pisma dołączone zostały znalezione w gminnym archiwum dokumenty. PINB postanowieniem z dnia 10 marca 2017r. postanowił uchylić postanowienie PINB z dnia 7 września 2016 r. i na podstawie art. 56 ust. l ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane nakazał Gminie Maków Podhalański jako inwestorowi zrealizowanej rozbudowy drogi gminnej przebiegającej po działkach o nr ew. [...] i [...] w K. dokonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę przedłożenie inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną drogi wykonanej na działkach ewid. nr [...] i [...] w K. , uwzględniającej zmiany i przeróbki mające na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Kolejno do akt włączona została uchwała nr XXII/214/05 Rady Miejskiej w Makowie Podhalańskim w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru obejmującego wieś K. w Gminie Maków Podhalański oraz pisma K. K.. W dniu 10 kwietnia 2017 r., do PINB wpłynęła ekspertyza techniczna inwentaryzacji wykonanych robót. W dniu 8 maja 2017 r. organ I instancji wydał decyzję, którą działając na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nakazano Gminie Maków Podhalański wykonać w terminie do dnia 31.12.2019r niezbędne roboty budowlane związane z drogą wykonaną na działkach nr ew. [...] i [...] w K. , polegające na likwidacji wszelkich wyrw w istniejącej konstrukcji nawierzchni drogi i wykonaniu w tym miejscu nowych warstw bitumicznych wraz ze spadkami poprzecznymi w obrębie poboczy oraz lokalną wymiana zniszczonej konstrukcji drogi, w oparciu o przedłożoną ekspertyzę techniczną drogi, stanowiąca załącznik do niniejszej decyzji. MWINB rozpatrując odwołanie decyzją z dnia 21 sierpnia 2017 r., uchylił zaskarżoną decyzję PINB z dnia 8 maja 2017 r., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Na ww. decyzję MWINB został wniesiony przez Gminę Maków Podhalański sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt II Kr 1167/17 oddalił sprzeciw Gminy Maków Podhalański od decyzji MWINB z dnia 21 sierpnia 2017 r. Gmina Maków Podhalański wniosła skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 maja 2018r., sygn. akt II OSK 1125/18 oddalił skargę kasacyjną. Ponownie prowadząc postępowanie PINB przeprowadził w dniu 30 lipca 2018 r. oględziny na działkach ewid. nr [...] oraz [...] w Kojszówce. W trakcie przedmiotowych oględzin ustalono m.in., że na działkach o nr ew. [...] i [...] w K. , zlokalizowana jest droga, której jezdnia (o szerokości jak na szkicu) jest utwardzona asfaltem. W/w utwardzona droga ma bezpośrednie połączenie z drogą krajową (DK28), poprzez działkę o nr ew. [...] w K. . Na drodze, będącej przedmiotem oględzin, przy zjeździe z DK 28 widoczne są dziury w jezdni natomiast od strony wschodniej, dziury w jezdni natomiast od strony wschodniej, dziury w jezdni zostały wypełnione mieszanką bitumiczną mniej więcej do połowy szerokości jezdni (obejmując działkę [...]). Droga stanowiąca przedmiot oględzin ma wjeździe z DK 28 posiada oznakowanie "[...]" z lewej strony oraz z prawej "obszar zabudowany", na wjeździe z drogi przy połączeniu z drogą krajową usytuowany jest znak "stop". W miejscach gdzie widoczne są dziury na działce nr ewid. [...] - ich uwidocznienie spowodowało, że nakładane w rożnych odstępach czasowych (dwie lub trzy warstwy) o różnych grubościach (8xm i 12cm). Ustalono że szerokość drogi przy połączeniu z drogą krajową DK28 wynosi ok 10,70m i stopniowo zmniejsza się do szerokości: 9,80; 6,5; 5,20; zgodnie z załączonym szkicem. Ponadto ustalono, że przy budynku o numerze porządkowym Kojszówka 15 w odległości ok 70 cm od budynku usytuowane są krawężniki (9 sztuk w pozycji pionowej) do których bezpośrednio dolega jezdnia drogi utwardzona asfaltem. Po przeciwnej stronie w/w budynku, począwszy od budynku o nr porządkowym K. 16 biegną korytka które odprowadzają wodę z drogi w kierunku północnym. Na kontrolowanym odcinku drogi brak jest pobocza do ruchu pieszych (brak miejsca na jego wykonanie) z uwagi na bliskie sąsiedztwo budynków zlokalizowanych przy w/w drodze. Pas zieleni od strony północnej działki nr ewid. [...] do. ogrodzenia posiada szerokość 70 cm. Do sporządzonego protokołu załączono dokumentację fotograficzną oraz szkic sytuacyjny. W dniu 31 lipca 2018 r. do organu wpłynęło pismo Gminy Maków Podhalański wyjaśniające, że przedmiotowa droga stanowi drogę gminną relacji K. M.-Z. nr [...], ponadto do przedmiotowego pisma załączono kserokopię uchwały nr XIX/143/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Bielsku Białej z dnia 31 marca 1987r. w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych dróg wyszczególnionych w wykazie stanowiącym załącznik do rzeczonej uchwały. W dniu 28 sierpnia 2018 r. do organu wpłynęło pismo K. K. z dnia 28 sierpnia 2018 r. zawierające wnioski dowodowe strony - dokumentację fotograficzną oraz oświadczenie grupy osób w przedmiocie szerokości (na dzień 1 stycznia 1995 r.) drogi będącej przedmiotem postępowania. PINB w dniu 19 października 2018 r. wydał decyzję, którą działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzono postępowanie administracyjne w sprawie wykonanej przez Gminę Maków Podhalański na działce nr ew. [...] położonej w K. rozbudowy drogi gminnej przebiegającej przez działkę nr ew. [...] położoną w Kojszówce, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli K. K. i R. K.. W dniu 26 sierpnia 2019 r. pracownicy PINB przeprowadzili ponowne czynności kontrolne przedmiotowej drogi, w trakcie których ustalono m.in., że cyt. ustalono, że pobocze w/w drogi znajdujące się od strony działki [...], na długości w/w działki począwszy od drogi krajowej DK 28 nie posiada pobocza. Dalej w kierunku północnym od stronnych zachodniej w/w droga posiada pobocze o zmiennej szerokości wynoszące od 30 cm do około 70 cm. Od strony wschodniej w/w drogi szerokość pobocza na długości działki [...] wynosi około 40 cm. Stwierdzono że od strony -wschodniej w/w drogi od obiektu zlokalizowanego na działce [...] w K. ułożone są korytka stanowiące odwodnienie w/w drogi, odprowadzające wodę w kierunku północnym na długości wynoszącej około 56j20m. Stwierdzono że odległość utwardzenia jezdni od ogrodzenia zlokalizowanego wzdłuż drogi przebiegającego po działkach [...] wynosi około 1,9m. Stwierdzono, że w/w droga przy połączeniu z droga krajową DK 28 posiada szerokość wynoszącą 10,80m, następnie dokonując pomiarów szerokości drogi w zakresie jezdni utwardzonej asfaltem w kierunku północnym w równych odległościach co 5m - szerokość utwardzenia jezdni w/w drogi jest zmienna i wynosi stosownie od 10,80, następnie dokonując pomiarów szerokości w zakresie jezdni utwardzonej asfaltem w kierunku północnym w równych odległościach co 5m — szerokość utwardzenia jedni w/w drogi jest zmienna i wynosi stosownie od 10,80m, 8m, 6,40m, 5,35m, 5,4m, 5,46m, 5,59m, 5,50m, 5,30m, 5,46m, 5,67m, 5,53m, 5,56m, 5,65m, 5,45m, 5,34m, 5,32m, 5,39m, 5,50m (...). W toku przeprowadzonych oględzin dokonano zmierzenia szerokości drogi w miejscu określonym w planie realizacyjny z 1988r., dotyczącym budynku na działce [...]. Ustalono, iż miejsce to zlokalizowane jest w po połowie długości pomiędzy słupami energii elektrycznej niskiego napięcia zlokalizowanymi od strony wschodniej w/w drogi. Obecnie w okolicach miejsca określonego w planie realizacyjnym z 1988 r. gdzie widoczny jest wymiar "5,20" wykonano pomiar szerokości utwardzenia jezdni która obecnie wynosi około 5,65m. Ustalono że obecnie miejsce określone w planie realizacyjnym z 1988r. obecnie zlokalizowane jest w okolicach budynku mieszkalnego oznaczonego numerem [...], natomiast działka o nr ew. [...] w K. w wyniku scalenia posiada obecnie ew. [...] Na żądanie K. K. dokonano pomiaru całej szerokości drogi wraz z poboczem i rowem odwadniającym w miejscu pomiaru oznaczonego w planie realizacyjnym z 1988r. jako "5,20", który wynosi obecnie około 8,60m. Ustalono, że od miejsca dokonanego w/w pomiaru działka o nr rew. [...] w K. zlokalizowana jest w odległości około 30m w kierunku południowym, natomiast obecnie nie można ustalić dokładnej odległości od miejsca dokonanego pomiaru szerokości drogi do działki o nr ew. [...] gdyż obecnie działka ta uległa scaleniu i obecnie posiada nr ew. [...] oraz odmienny kształt niż w planie realizacyjnym z 1988r. Ustalono jedynie że działka o nr ew. [...] w K. zlokalizowana była od strony wschodniej w/w drogi i dokonanego pomiaru "5,20" oraz że działka ta nigdy nie sąsiadowała z działką o nr ew. [...] ani nie była położona naprzeciwko działki Państwa k. o nr ew. [...] w K. . Do sporządzonego z protokołu z oględzin załączono szkic sytuacyjny oraz dokumentację fotograficzną. W dniu 29 sierpnia 2019 r. odbyła się rozprawa administracyjna, której celem było ustalenie daty i okoliczności ewentualnej rozbudowy drogi w celu wyjaśnienia czy przedmiotowy obiekt od początku jego istnienia pozostaje w niezmienionym stanie, czy był na przestrzeni lat przebudowywany względnie rozbudowywany, a jeśli tak to kiedy i w jakim zakresie z uwzględnieniem czy po l stycznia 1995r doszło do rozbudowy drogi oraz wyjaśnienia czy ewentualna rozbudowa dotyczyła pierwszych około 34 metrów bieżących drogi. MWINB po rozpatrzeniu odwołania od decyzji PINB z dnia 19 października 2018r., decyzją z dnia 5 marca 2020r, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Na ww. decyzję MWINB sprzeciw do WSA w Krakowie wniosła Gmina Maków Podhalański. WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 3 lipca 2020r., sygn. akt II SA/Kr 445/20 sprzeciw oddalił. Organ I instancji ponownie prowadząc przedmiotową sprawę pozyskał z Sądu Rejonowego w Suchej Beskidzkiej I Wydział Cywilny informacje, że postępowanie w sprawie z wniosku Gminy Maków Podhalański z udziałem K. K. i R. K. o zasiedzenie jest zakończone, a wyrok nie jest prawomocny. W dniu 27 stycznia 2021 r. do organu wpłynęło pismo Gminy Maków Podhalański w którym poinformowano m.in., że zaliczenie do kategorii dróg gminnych leżących na terenie gminy Maków Podhalański nastąpiło na mocy uchwał Wojewódzkiej Rady Narodowej w Bielsku Białej a nie uchwał Rady Narodowej Miasta i Gminy. Ponadto do akt sprawy załączono zdjęcia fotogrametryczne lotnicze dla działek ewid. nr [...] i [...] w K. z lat: 2015, 2009, 2003,1997,1994, 1983 pozyskane od Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii. Starostwo Powiatowe w Suchej Beskidzkiej pismem z dnia 22 marca 2021r., poinformowało, że na dzień 1 stycznia 1995r., działka ewidencyjna numer [...] o powierzchni 0,2133 ha - dr, figurowała w poz. rej. 4 z wpisem własności na rzecz Urzędu Miasta i Gminy w Makowie Podhalańskim drogi powszechnego korzystania. Przy działce brak adnotacji o dokumencie własności oraz że w roku 2009 działka ewidencyjna numer [...] o powierzchni 0,2133 ha - dr. figurowała w poz. rej. G.4. z wpisem władania na rzecz Urzędu Miasta i Gminy w Makowie Podhalańskim - drogi powszechnego korzystania. Ponadto do akt sprawy pozyskano dokumenty, z których wynika, że przedmiotowa droga przebiegająca po działkach ewid. nr [...] oraz [...] w K. figuruje jako droga lokalna o nazwie [...]. Gmina Maków Podhalański pismem z dnia 26 marca 2021 r., poinformowała o fakcie wydania przez Sąd Okręgowy w Krakowie II Wydział Cywilny Odwoławczy prawomocnego postanowienia sygn. akt II Ca 1647/20, którym m.in. oddalono apelację od postanowienia Sądu Rejonowego w Suchej Beskidzkiej z dnia 20 grudnia sygn. akt I Ns 286/17. Zgodnie z ww. postanowieniem Sądu Rejonowego w Suchej Beskidzkiej działka o numerze ewidencyjnym [...] położona w K. objęta księgą wieczystą o numerze KR1 [...] uległa podziałowi na działki ewid. o numerach [...] o pow. 0,0632 ha oraz [...] o pow. 0,0054 ha, Gmina Maków Podhalański nabyła przez zasiedzenie prawo własności nieruchomości położonej w Kojszówce składającej się z działki ewid. o numerze [...]. W dniu 30 marca 2021 r. do organu wpłynęło pismo R. i K. K. w którym poinformowano o przeprowadzaniu prac remontowych drogi będącej przedmiotem postępowania. Do przedmiotowego pisma załączono dokumentacje fotograficzną. Organ I instancji wskazał, że WSA w Krakowie w Krakowie w wiążącym wyroku dla przedmiotowej sprawy wskazał m.in. iż bezsporne było w sprawie, że obecny zarządca drogi - strona skarżąca - nie wykazała się w postępowaniu stosownym zgłoszeniem lub pozwoleniem na sama budowę drogi istniejącej od lat 50-tvch. (...) Okoliczność rozbudowy, jeśli zostanie potwierdzona, wyłącza możliwość zastosowania w sprawie przepisów P.b. z 1974 r. w stosunku do części rozbudowanej. Trafnie organ wskazał, że nawet po ustaleniu, że obiekt budowlany został wybudowany przed 1 stycznia 1995 r., przepisy ustawy z 1974 r. nie będą miały zastosowania do części rozbudowanej, jeżeli obiekt podlegał po tej dacie kolejnym samowolom budowlanym np. był rozbudowany. Nie ma wątpliwości, że zarówno pod rządami P.b. z 1974 r., jak i P.b. z 1994 r., na budowę drogi było wymagane pozwolenie na budowę. Jeżeli obiekt budowlany wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę przed datą l stycznia 1995 r. zostanie następnie rozbudowany lub nadbudowany po tej dacie, także bez wymaganego pozwolenia, to nie ma do niego zastosowania przepis art. 103 ust. 2 P.b. z 1994 r. W takiej sytuacji wymagane jest zastosowanie przepisu art. 48 P.b. z 1994 r., gdyż nie ma tożsamości obiektów budowlanych, bowiem ten pierwszy obiekt nielegalnie zbudowany przed 1 stycznia 1995 r. został przebudowany, również bez wymaganego pozwolenia, po tej dacie (por. wyroku NSA z 18 maja 2007 r. sygn. II OSK 782/06). Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że w niniejszym postępowaniu kardynalną kwestią, rzutującą na mające w sprawie zastosowanie odpowiednich przepisów prawa, było ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości, jaki był stan i status przedmiotowej drogi na dzień 1 stycznia 1995 r. Drugą rozstrzygającą kwestią było ustalenie, czy po 1 stycznia 1995 r. doszło do rozbudowy (poszerzenia) drogi. Organ winien również odnieść faktycznie przeprowadzone remonty do konkretnych fragmentów drogi, w tym przypadku przede wszystkim do jej początkowego fragmentu na działkach (...) i (...) (pierwsze ok. 34 metry bieżące drogi). Organ I instancji winien m.in. kategorycznie zweryfikować, czy remont w 1995 r., w 1999 r. i w 2013 r. w ogóle dotyczyły pierwszych 34 mb drogi.