Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 lutego 2023 r., sygn. II SA/Ol 9/23

Zagospodarowanie przestrzenne

Sygn. akt II SA/Ol 9/23 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 lutego 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Rybno z dnia 31 sierpnia 2022 r., nr XLIII/324/2022 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenach położonych w obrębie geodezyjnym Nowa Wieś gm. Rybno stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

Uzasadnienie

W dniu 31 sierpnia 2022 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559, dalej: u.s.g.) w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503, dalej: u.p.z.p.), w zw. z uchwałą Nr XXVIII/209/2021 z dnia 24 lutego 2021 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenach położonych w obrębie geodezyjnym Nowa Wieś, gm. Rybno, Rada Gminy Rybno podjęła uchwałę Nr XLIII/324/2022 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenach położonych w obrębie geodezyjnym Nowa Wieś, gm. Rybno.

Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej też jako: Wojewoda lub organ nadzoru) reprezentowany przez pełnomocnika, działając na podstawie art. 93 ust. 1 i 2 u.s.g. wywiódł do Sądu skargę na powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. W uzasadnieniu skargi podniósł, że w przedmiotowej uchwale Rada Gminy Rybno nienależycie wypełniła dyspozycję art. 16 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587). Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000 a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Rysunek przedmiotowego planu miejscowego został opracowany na podkładach mapowych w skali 1:2000. Analiza rysunku planu wykazuje, że nie został on sporządzony nie na tak dużej powierzchni (ok. 5.66 ha), aby nie można było wykonać go w pożądanej ustawowo skali 1:1000. Ponadto, nie jest wystarczająco czytelna, bowiem numery działek i inne treści mapy są trudne do odczytania nawet z wersji cyfrowej dostępnej na BIP UG Rybno po powiększeniu obrazu. Część graficzna planu nie jest więc dostatecznie czytelna, aby przyjąć, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający zastosowanie mapy w skali 1:2000. Argumentował, że Rada Gminy Rybno naruszyła i nie wypełniła również dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1, § 4 pkt 9 lit. a) i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w wyniku wprowadzenia w § 13 pkt 2 i § 14 pkt 1 uchwały oraz dodatkowo na rysunku planu (oznaczenie informacyjne - "proponowane dojazdy"), na terenie objętym planem, możliwości realizacji systemów komunikacji poprzez dojścia i dojazdy, a tym samym poprzez nierozgraniczenie terenów komunikacyjnych od pozostałych terenów elementarnych. Dodatkowo Rada Gminy Rybno, naruszyła art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., poprzez przyjęcie w § 17 ust. 1 pkt 8 lit. a) uchwały ustaleń dotyczących zasad obsługi komunikacyjnej: "dojazd od drogi gminnej nr 185044N Rumian - Naguszewo (dz. nr 131, poza granicami planu)". Wprowadzając przywoływaną regulację do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Rada Gminy Rybno, wadliwie określiła warunki powiązań obszaru objętego planem z zewnętrznym układem komunikacyjnym. Stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Zgodnie z § 4 pkt 9 a) rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, "ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: (...) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych (...)". Stosownie zaś do § 4 pkt 1 powyższego rozporządzenia "ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów;". Według § 7 pkt 7 ww. rozporządzenia projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie rozgraniczające tereny. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na terenach położonych w obrębie geodezyjnym Nowa Wieś, gm. Rybno, przeznacza pod zabudowę turystyczno-wypoczynkową, obsługi turystyki i ruchu turystycznego, teren oznaczony symbolem 1.UT. o łącznej powierzchni około 5,66 ha. Dla tego terenu elementarnego dopuszczono możliwość wydzielenia "dojazdów wewnętrznych" (dróg wewnętrznych), czyli de facto przewidziano przeznaczenie uzupełniające w formie dojść i dojazdów, mających stanowić uniwersalne (elastyczne) rozwiązanie obsługi komunikacyjnej, które nie zostały wyodrębnione jako tereny o innym przeznaczeniu. Rada Gminy Rybno odstąpiła od trwałego (stanowiącego obowiązujące ustalenie planu) wyznaczenia dróg (co najmniej wewnętrznych) w części graficznej planu, co stanowi o istotnym naruszeniu zasad jego sporządzania przez organ stanowiący gminy. Ponadto, takimi postanowieniami planu przeniosła swoje kompetencje, w zakresie zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów, na inne organy i podmioty. Brak jednoznacznego ustalenia sposobu przebiegu układu komunikacyjnego, z jednoczesnym ustaleniem przeznaczenia w formie dojść i dojazdów niewyodrębnionych z terenów elementarnych, powoduje, że może on zostać poprowadzony w sposób dowolny, a zarazem z pominięciem procedury zmiany planu miejscowego. Takie scedowanie uprawnień powoduje przekroczenie przez gminę granic władztwa planistycznego. Ustalenia dokonane przez Radę Gminy powodują niepewność planistyczną, sprawiając że o ostatecznym przebiegu drogi może zdecydować inny podmiot i to w nieokreślonej procedurze. Podniósł, że w § 13 pkt 1 i 2 w zw. z § 17 ust. 1 pkt 5 lit. b) uchwały Rada Gminy Rybno przyjęła ustalenia wykraczające poza dyspozycję art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 ww. ustawy, w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Art. 15 ww. ustawy, zawiera zamknięty katalog ustaleń, które organ stanowiący gminy musi, bądź może w zależności od potrzeb, wprowadzić do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wprowadzenie ustaleń, wykraczających poza zakres regulacji wskazany w art. 15 u.p.z.p. powoduje przekroczenie przez radę gminy granicy władztwa planistycznego i stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego. W okolicznościach przedmiotowej uchwały, postanowienia § 13 pkt 1 i 2 w zw. z § 17 ust. 1 pkt 5 lit. b) uchwały, naruszają art. 15 ust. 2 pkt 8 w związku z art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. Dodatkowo wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 10 ww. ustawy, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w zależności od potrzeb możliwe jest jedynie ustalenie minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych, co też w przypadku przedmiotowej uchwały Rada Gminy Rybno ustaliła w § 17 ust. 1 pkt 5 lit. a) uchwały. Gdyby ustawodawca uważał za konieczne i możliwe określenie zasad podziału nieruchomości w planie miejscowym, to zrobiłby to poprzez analogię do brzmienia art. 15 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 pkt 1, w których określa zasady scalenia i podziału nieruchomości. Ponadto rozporządzenie w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego, nie przewiduje takich ustaleń i wyraźnie wyróżnia procedurę scalenia i podziału, która leży w kompetencji rady gminy, podczas gdy procedura podziału nieruchomości w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, leży w kompetencji wójta i tym samym organ stanowiący gminy nie otrzymał upoważnienia do określania w planach miejscowych regulacji w tym zakresie.