Wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 listopada 2020 r., sygn. II SA/Kr 948/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy Mszana Dolna z dnia 5 marca 2018 r. nr XLV/559/2018 w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Mszana Dolna wsi Mszana Górna oddala skargę

Uzasadnienie

Pismem z dnia 14 lipca 2020 r. Wojewoda Małopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Mszana Dolna z dnia 5 marca 2018 r. nr XLV/559/2018 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Mszana Dolna wsi Mszana Górna. Wojewoda Małopolski wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części tj. § 6 ust. 1 pkt 2 ww. uchwały, § 6 ust. 6 ww. uchwały, załącznika nr 2 do ww. uchwały w całości. W uzasadnieniu podniesiono, że szczególnej uwadze podlega nieprawidłowość w postaci naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy zapisywaniu ustaleń projektu planu miejscowego. Ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów winny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Natomiast stosownie do § 7 pkt 7 ww. rozporządzenia, projekt rysunku planu winien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Łączenie sprzecznych funkcji (zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy zagrodowej) jest niezgodne z ogólnie przyjętą zasadą ładu przestrzennego i dobrą praktyką planowania przestrzennego oraz powoduje chaos przestrzenny oraz budzi konflikty społeczne. Ustalenie na jednym terenie, bez rozdzielenia liniami rozgraniczającymi, różnorodnych funkcji prowadzi w praktyce do licznych konfliktów społecznych, związanych z różnym sposobem i intensywnością użytkowania takich terenów oraz do niejednoznaczności w odbiorze ustaleń planu przez wszystkich adresatów jego zapisów, co powoduje brak przewidywalności skutków realizacji tych ustaleń. W przedmiotowym przypadku dot. działek o nr [...], mamy do czynienia z różnym przeznaczeniem, wzajemnie się wykluczającym (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i dopuszczona zabudowa zagrodowa), w ramach tych samych jednostek terenowych. Zgodnie z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez zabudowę jednorodzinną należy rozumieć: jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. Definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego, określona została w art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stanowiąc, iż: (...) należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. Z kolei poprzez zabudowę zagrodową, zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, należy rozumieć: w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowa zagrodowa została sklasyfikowana, jako tereny użytkowane rolniczo, dla oznaczenia której na rysunku planu przyjęto stosowne oznaczenie barwne oraz symbol RM, w przeciwieństwie do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która stanowi teren zabudowy mieszkaniowej, o określonym na rysunku planu odrębnym oznaczeniu barwnym i symbolu MN. Mając na uwadze wymogi art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz. § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazać należy, iż tereny przeznaczone pod zabudowę zagrodową, powinny być wydzielone z terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną, za pomocą linii rozgraniczających oraz oznaczone odrębnym symbolem adekwatnym do ich przeznaczenia. Uchwalony plan miejscowy nie spełnia norm wynikających z ww. przepisów, bowiem ustalenia uchwały w zakresie przeznaczenia terenu oraz zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu są niejednoznaczne. W kwestii łączenie zabudowy mieszkaniowej i zabudowy zagrodowej w ramach zagospodarowania jednego terenu zapadł prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, z dnia 22 listopada 2017 roku, sygn. akt II SA/Kr 587/17, w którym to Sąd jednoznacznie wskazał na niedopuszczalność tego typu rozwiązań gdzie wprost odniósł się do tamtego stanu faktycznego. W ocenie Sądu zaskarżona przez Wojewodę Małopolskiego treść planu miejscowego budzi wątpliwości, bowiem zasady zabudowy i zagospodarowania oraz sposób użytkowania w ramach funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej są zdecydowanie inne od funkcji zagrodowej, podporządkowanej prowadzonej przez rolnika działalności rolniczej, ogrodniczej, hodowlanej itp. (...), a takie zapisy powodują naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodatkowo, należy wskazać, że organ nadzoru miał wątpliwości dot. postanowienia zawartego w § 6 ust. 1 pkt 1 przedmiotowej uchwały w postaci łączenia zabudowy jednorodzinnej wraz z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej na działce nr [...]. Mając jednak na uwadze wyjaśnienia władz Gminy Mszana Dolna oraz kierując się zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, zgodnie z którą kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów które ma on chronić, organ nadzoru nie znalazł wystarczających przesłanek do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia, niemniej jednak organ nadzoru pozostawia do oceny i uznania Sądu w zakresie prawidłowości powyższego zapisu. Reasumując, zgodnie z przedstawioną powyżej argumentację, uznać należy, że postanowienia zawarte przez Radę w zaskarżonej uchwały, a wskazane na początku treści niniejszej skargi są sprzeczne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, dopuszczając możliwość łączenia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z zabudową zagrodową. Mając na względzie upływ terminu do podjęcia przez Wojewodę działań w kierunku stwierdzenia nieważności we własnym zakresie z tytułu przysługujących kompetencji nadzorczych, jedyną drogą w celu wyeliminowania z obrotu prawnego przywołanej uchwały jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego.