Wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 września 2020 r., sygn. IV SA/Wa 358/20

Zagospodarowanie przestrzenne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant spec. Joanna Ziółkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2020 r. sprawy ze skargi F. Spółka z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rada [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.

Uzasadnienie

[...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (dalej Skarżąca, Spółka) zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchwałę Rady [...] z dnia [...] października 2010 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z [...].12.2010 r. nr [...], poz. [...] - dalej Uchwałę, Plan), w części dotyczącej ustalenia współczynnika maksymalnej intensywności zabudowy dla działki budowlanej położonej na terenu oznaczonym w Planie symbolem [...]- wynoszącego 4,0 (§ 19 ust. 5 pkt 3 Uchwały, jak doprecyzowano na rozprawie). Wniosła o uchylenie uchwały Rady [...] z [...] października 2010 r. Nr [...] w zaskarżonej części, dowodząc, że utrzymanie go niweczy jej plany inwestycyjne. Zaskarżonej uchwale zarzucono: 1. naruszenie przepisu art. 1 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p) poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i określenie maksymalnego współczynnika intensywności zabudowy niezgodnie z istniejącym stanem faktycznym, tj. istniejącym współczynnikiem intensywności zabudowy dla budynków położonych na terenie oznaczonym symbolem [...]; 2. naruszenie przepisu art. 3 ust. 1 u.p.z.p poprzez przekroczenie zakresu władztwa planistycznego gminy oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. poprzez nieuwzględnienie zasady poszanowania własności i ustalenie współczynnika maksymalnej intensywności zabudowy w taki sposób, który uniemożliwia właścicielowi nieruchomości jej nadbudowę, w sytuacji, gdy nie istnieją ku temu żadne uzasadnione przesłanki, a istniejąca sąsiednia zabudowa na terenie oznaczonym symbolem [...] przekracza już ustalony współczynnik (4.0); 3. naruszenie przepisu § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] sierpnia 2002 r. (Dz.U. nr [...], poz. [...]) poprzez nieuwzględnienie istniejącego współczynnika intensywności zabudowy na dzień przekazania projektu planu do opiniowania i uzgodnienia. W związku z podniesionymi zarzutami Skarżąca spółka wniosła o uchylenie niniejszej uchwały w zaskarżonej części. Stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy przedstawia się następująco. Skarżąca spółka, zajmująca się rewitalizacją kamienic i sprzedażą znajdujących się w niej lokali, na podstawie umowy sprzedaży przedsiębiorstwa, w którego skład wchodziła niniejsza nieruchomość, nabyła własność nieruchomości położonej przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...]. Umowa ta zawarta została w formie aktu notarialnego w dniu [...] listopada 2015 r. Przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest 6-kondygnacyjnym budynkiem wybudowanym w latach 1913 - 1914. Kamienica do 2017 r. znajdowała się w Gminnej Ewidencji Zabytków, następnie została wpisana do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...], na mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2017 r. pod nr [...]. Wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie poprzedziło złożenie w dniu 28 listopada 2019 r. (data stempla pocztowego) do Rady [...] (dalej Organ, Rada) wezwania do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie maksymalnego współczynnika intensywności zabudowy terenu oznaczonego symbolem [...]. Skarżąca spółka oświadczyła ponadto, że jej poprzednik prawny - [...] sp. z o.o. nie zaskarżyła uchwały Rady [...] nr [...]. Nieruchomość ta objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na mocy uchwały Rady [...] z [...] października 2010 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...], który wszedł w życie 22 stycznia 2011 r. Niniejsza nieruchomość znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem [...]. Ten teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług znajduje się zarazem w strefie ochrony istotnych parametrów historycznego układu urbanistycznego KZ-B, gdzie ustanowiono ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu. Zgodnie z § 4 ust. 3 miejscowego planu przeznaczenie terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług, oznaczonych jako tereny MW/U zostało ustalone jako: 1) w przeznaczeniu podstawowym: mieszkalnictwo wielorodzinne i usługi z zakresu: handlu detalicznego (z wyjątkiem stacji paliw, chyba że ustalenia szczegółowe stanowią inaczej), biur, administracji, usług, obsługi finansowej, rzemiosła (z wyjątkiem warsztatów samochodowych), kultury, turystyki, gastronomii, poczty i telekomunikacji, zamieszkania zbiorowego, z zakresu hoteli i pensjonatów; 2) przeznaczeniu dopuszczalnym: usługi z zakresu oświaty, sportu i rekreacji, zdrowia (z wyjątkiem szpitali), zieleń urządzona; 3) zakazano lokalizowania funkcji innych niż określone w pkt. 1 i 2, za wyjątkiem funkcji związanych z przeznaczeniem podstawowym nie wymienionych w pkt. 2, które mogą stanowić nie więcej niż 5% powierzchni użytkowej budynku; zakazuje się lokalizowania obiektów i urządzeń, które mogą powodować przekroczenia dopuszczalnych standardów jakości środowiska poza terenem, na którym są zlokalizowane; zakazuje się lokalizowania: stacji paliw, warsztatów samochodowych, stacji obsługi pojazdów, myjni, domów pogrzebowych, chyba że ustalenia szczegółowe stanowią inaczej; 4) w zakresie ochrony przed hałasem zaliczono tereny MW/U do terenów w strefie śródmiejskiej miast powyżej 100 tys. mieszkańców. Dla terenu oznaczonego symbolem [...] (zgodnie z Rozdziałem 15, § 19. ust. 5. pkt 3), obowiązujący plan miejscowy ustalił: - max intensywność zabudowy dla działki budowlanej - 4,0; - max powierzchnię zabudowy dla działki budowlanej - nie określa się; - max wysokość zabudowy - 25 m; - min. wysokość zabudowy - 2 kondygnacje; - wysokość elewacji frontowej od strony miejsc i przestrzeni publicznych od 20 do 25m; - min powierzchnię terenu biologicznie czynnego dla działki budowlanej - 0%; - max długość elewacji frontowych poszczególnych budynków - nie określa się. Dla terenu oznaczonego symbolem b5.3MW/U znajdują ponadto zastosowanie następujące unormowania miejscowego planu. W § 5 ust. 4 miejscowego planu określne zostały zasady lokalizacji budynków poprzez wyznaczenie na rysunku planu obowiązujących i nieprzekraczalnych linii zabudowy. Budowę nowych obiektów budowlanych, odbudowę, rozbudowę należy lokalizować zgodnie z wyznaczonymi liniami zabudowy, z uwzględnieniem pkt. 2. Zgodnie z pkt. 2. dopuszcza się zachowanie, remont, przebudowę oraz nadbudowę istniejących budynków usytuowanych niezgodnie z wyznaczonymi liniami zabudowy (wykraczających poza linię zabudowy), wg stanu istniejącego, przy czym nadbudowa nie powinna przekraczać wyznaczonych linii zabudowy. Miejscowy plan w § 9 ust. 19 ustalił ochronę zabytkowej kamienicy z oficynami przy ul. [...]. Zakazane zostało naruszanie właściwych dla pierwowzoru (określonych w uzgodnieniu z właściwym konserwatorem zabytków) bryły budynku, formy elewacji, układu i wystroju klatek schodowych lub przejazdów bramowych, otworów okiennych, kształtu stolarki okiennej i jej podziału. Dopuszczalna jest adaptacja na cele użytkowe strychów i poddaszy z możliwością zmiany geometrii dachu, w uzgodnieniu z właściwym konserwatorem zabytków. Zgodnie natomiast z § 9 ust. 25 teren b5 objęty został granicami strefy ochrony istotnych parametrów historycznego układu urbanistycznego (KZ-B). Ustalone zostało zachowanie gabarytów istniejącej zabytkowej zabudowy kształtującej pierzeje miejsc i przestrzeni publicznych: szerokości działek od strony ulicy, szerokości elewacji frontowych budynków położonych przy ulicach, położenia gzymsu oraz wysokości elewacji frontowej, przy uwzględnieniu dopuszczonych w planie przebudów, nadbudów i uzupełnień istniejącej zabudowy. W trakcie prowadzonej procedury planistycznej do sporządzanego Planu nie wpłynął żaden wniosek ani żadna uwaga, która dotyczyłaby przedmiotowej nieruchomości. Skarżąca spółka pismem z 20 stycznia 2016 r. wniosła o zmianę maksymalnego współczynnika intensywności zabudowy, przyjętego dla terenu [...] z 4,0 do ok. 5,5. Zdaniem Spółki, wartość ustalonego współczynnika intensywności zabudowy jest niezgodna z istniejącym stanem faktycznym, gdyż od początku istnienia budynku przy ul. [...] współczynnik intensywności zabudowy przekraczał dopuszczalną wartość 4.0. Przed rewitalizacją i odbudową bocznej oficyny ze zniszczeń wojennych współczynnik wynosił 4,25. Natomiast po odbudowie zburzonej w czasie wojny części oficyny i rewitalizacji dopuszczonej na podstawie decyzji Prezydenta [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę współczynnik wynosił 4,53. Pełne wykorzystanie nieruchomości poprzez użytkowanie istniejącego poddasza, wygenerowałoby z kolei współczynnik co najmniej 5,4. Ponadto, budynki sąsiadujące są wyższe o co najmniej dwie kondygnacje, co uprawnia do wnioskowania, że ich współczynnik zabudowy jest zbliżony do wartości 5,4. Ukształtowanie współczynnika intensywności zabudowy na tak niskim poziomie uniemożliwia właścicielowi realizację prac budowlanych polegających na nadbudowie budynku położonego przy ul. [...], pomimo iż miejscowy plan (w innej części) taką możliwość dla budynku przewiduje. W ocenie Skarżącej spółki, takie ograniczenie w sposób istotny ingeruje i narusza sferę chronionego przez Konstytucję RP prawa własności. Ustalona wartość współczynnika intensywności zabudowy narusza zasadę zachowania proporcjonalności pomiędzy interesem publicznym, a ingerencją w prawo własności. Spółka podkreśliła ponadto, że władztwo planistyczne gminy nie może polegać na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu, a całkowite uniemożliwienie rozbudowy i nadbudowy budynku stanowi nadmierną ingerencję w sferę własności oraz wprowadza wewnętrznie sprzeczne regulacje, niezgodne ze stanem rzeczywistym. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady [...] wniósł o jej oddalenie. Mylnie podał, że zaskarżono § 18 ust. 5 pkt 3 Uchwały, podczas gdy chodziło o jej § 19 ust. 5 pkt 3, który również w skardze błędnie wskazano, odnosząc żądanie stwierdzenia nieważności do § 19.5 ust. 3 Uchwały. Pomyłkę tę Strona skarżąca sprostowała na rozprawie, na skutek pytania Sądu o kwestionowany przepis aktu. Pełnomocnik Organu podkreślił, że parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego odnoszą się do nowej zabudowy, która może zostać zrealizowana na podstawie ustaleń planu. Niezależnie od tych ustaleń możliwy jest remont istniejących budynków. Zabytkowe budynki mogą zostać zatem wyremontowane na zasadach wynikających z Prawa budowlanego. Niniejsza kamienica przy ul. [...] została gruntownie wyremontowana w latach 2018 - 2019 r. Organ podał, że wysokość [...] kamienic jest zróżnicowana. W planie dokonano zatem wydzielenia odrębnych terenów, dla których wskazano różne parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy - nowej zabudowy. Na części terenów umożliwiono uzupełnienia, lokalizację nowej zabudowy, a także nadbudowę kamienic, jeśli wynikało to z wytycznych konserwatorskich. Organ nadmienił przy tym, że budynki posadowione na działkach objętych w planie symbolem [...], wbrew wywodom skargi, są równe albo niższe od niniejszej kamienicy. Organ wskazał jednocześnie, że przez wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy należy rozumieć największą nieprzekraczalną wartość stosunku powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych wszystkich budynków istniejących i zlokalizowanych na działce budowlanej do powierzchni całkowitej działki budowlanej. Zdaniem Organu, pojęcia "działki budowlanej" nie należy utożsamiać z pojęciem "działki geodezyjnej" lub "działki ewidencyjnej". Wartość wskaźnika 4,0 została zatem ustalona nie dla samej działki ewidencyjnej [...], na której posadowiona jest przedmiotowa kamienica, ale dla większego terenu, określonego w planie symbolem [...]. Intensywność zabudowy stanowi uszczegółowienie zapisów zawartych w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], a organy przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są obowiązane do zachowania jego zgodności ze studium. Podano też, że w obowiązującym Studium przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie oznaczonym symbolem C.30 - wielofunkcyjnym, kategoria wysokości zabudowy 30 m, w strefie śródmieścia funkcjonalnego. Zdaniem Organu, nie doszło do naruszeń trybu sporządzania planu miejscowego terenu [...]. Określenie wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy w Planie miejscowym było jedynie uszczegółowieniem ogólnych zapisów Studium. Podkreślono, że ustalenia Planu nie uniemożliwiły realizacji zabudowy/rewitalizacji budynku usytuowanego przy ul. [...], w jego historycznych gabarytach. Wprowadzone w Planie miejscowym ograniczenia co do intensywności zabudowy, miały za zadanie zachowanie walorów, w tym gabarytów zabytkowej zabudowy, co ma istotne znaczenie dla kształtowania przestrzeni publicznej oraz ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków i dóbr kultury współczesnej, zgodnie z wytycznymi konserwatora zabytków. Ustanowienie tych ograniczeń, stanowiących ingerencję w treść prawa własności do nieruchomości, poprzedzone było jednak ważeniem interesów publicznych i prywatnych. W piśmie z 9 marca 2020 r. Skarżąca spółka przedstawiła replikę na odpowiedź na skargę. Spółka dostrzegła rozbieżność interpretacyjną dotyczącą sposobu obliczania współczynnika intensywności zabudowy. Podkreśliła, że realizacja projektu rewitalizacji tej kamienicy odbyła się z uwzględnieniem ograniczeń ustalonych w Planie zagospodarowania przestrzennego. Nie naruszyła bryły budynku, ani formy elewacji. Zdaniem Spółki, podkreślenia wymaga przewidziana w miejscowym planie dla niniejszego terenu możliwość m. in. adaptacji na cele użytkowe strychów i poddaszy z możliwością zmiany geometrii dachu oraz przebudowę, nadbudowę, rozbudowę budynku - z uwzględnieniem jego zachowanych elementów i charakteru, w uzgodnieniu z właściwym konserwatorem zabytków. Zgodnie z informacją uzyskaną przez Skarżącą w Wydziale Architektury i Planowania Przestrzennego, przekształcenie strychu i poddasza w powierzchnię użytkową nie było możliwe, z uwagi na przekroczenie współczynnika intensywności zabudowy, pomimo iż zachowana została zabytkowa bryła budynku oraz jego wysokość. Taka przebudowa, choć dopuszczona na mocy miejscowego Planu, wygenerowałaby jednak współczynnik intensywności zabudowy o wysokości 5,4, co byłoby sprzeczne z tym planem. Wątpliwości Skarżącej spółki budzi również sposób określenia wskaźnika intensywności zabudowy. Organ wskazał, że wskaźnik 4,0 został określony dla większego terenu, określonego w planie symbolem [...], czyli takiej działki budowlanej, a nie dla samej działki ewidencyjnej nr [...]. Podkreślił, że punktem odniesienia do obliczenia wskaźnika intensywności zabudowy jest działka budowlana, której nie można utożsamiać z pojęciem działki geodezyjnej lub działki ewidencyjnej. Pozostałe nieruchomości, które zostały objęte symbolem [...] nie są jednak własnością Spółki. Zdaniem Skarżącej, jeśli Plan ustali zasadę, że obowiązujący współczynnik zabudowy wynosi dla danego terenu 4.0, to trzeba będzie ocenić czy to oznacza, że inwestor może/nie może w ramach rewitalizacji budynku, przy braku zmiany jego bryły i wysokości, przekształcić poddasza na cele użytkowe, pomimo iż spowoduje to przekroczenie współczynnika 4.0, ale nie wpłynie na ogólne cele jego wprowadzenia, tj. ład przestrzenny. Nie można w tym przypadku ograniczyć inwestora w swobodzie dysponowania całym budynkiem, bo będzie to sprzeczne ze swobodą wynikającą z wykonywania prawa własności. Zatem zakres stosowania Planu musi odbywać się w granicach od zgodności z treścią zapisu do niesprzeczności z nim, by nie przekroczyć niezbędnej granicy ochrony praw właścicielskich.