Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. II SA/Gl 1617/19

Administracyjne postępowanie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.),, Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2020 r. sprawy ze skarg R. K., M. M. i P. M. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach na rzecz skarżącego R. K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych i na rzecz skarżących M. M. i P. M. solidarnie kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w P., działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1 , art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tjedn. Dz.U. z 2006 r., poz. 1118 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla A SA Oddział w Z. obejmującego zamierzenie "Zagospodarowanie złoża [...] W - stref przyodwiertowych - [...] , [...] , [...] , [...] , [...] " - kategoria obiektu XXVI.

Wnioskiem z dnia 20 lipca 2016 r., który wpłynął do Wyższego Urzędu Górniczego w K. w dniu 25 sierpnia 2016 r., M. M. i P. M. oraz R. K. zwrócili się o stwierdzenie nieważności wymienionej powyżej decyzji z uwagi na fakt, iż przedmiotowa decyzja dotknięta jest wadą kwalifikowaną wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego - tzn. wydana została z rażącym uchybieniem prawa. Podniesiono, że uchybienie to polegać miało na zrealizowaniu inwestycji również na działce nr 1, zlokalizowanej w miejscowości S., której nie obejmował wniosek o pozwolenie na budowę, a nadto w zakresie działek nr 2 i nr 3 inwestor złożył nieprawdziwe oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Postanowieniem z dnia [...] r. Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w K. wszczął na wniosek stron postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji, a następnie, po przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia [...] r. Nr [...] , przywołując w podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w P. z dnia [...] r. znak [...] . W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w ramach wstępnego rozpoznania wniosku ustalił, że wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji M. i P. M. są właścicielami działki o nr 3, a R. K. jest właścicielem działki (poprzednio oznaczonej) nr 2, czyli gruntów objętych inwestycją, przy czym nabyli ich własność po zakończeniu robót budowlanych. Podniósł, iż w toku postępowania nieważnościowego powziął informację o postępowaniu karnym prowadzonym w Prokuraturze Rejonowej P. [...] w sprawie złożenia pod rygorem odpowiedzialności karnej fałszywego oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie działek nr 2 i nr 3, które zakończyło się umorzeniem śledztwa w sprawie (tj. o przestępstwo z art. 233 § 1 i § 6 Kodeksu karnego) z uwagi na przedawnienie karalności, a wszczęte postępowanie w sprawie popełnienia przestępstwa z art. 286 Kodeksu karnego, umorzone zostało przez Prokuraturę postanowieniem z dnia [...] r. Postanowienie to zastało zaskarżone zażaleniem do Sądu Rejonowego P. [...] i [...] w P. ale postępowanie nie zostało jeszcze zakończone.

Po przeanalizowaniu materiałów zgromadzonych w sprawie oraz treści zarzutów sformułowanych przez wnioskodawców organ doszedł do wniosku, iż kwestionowana decyzja z dnia [...] r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W zakresie zarzutu zrealizowania inwestycji na działce nr 5 , nie ujętej we wniosku o pozwolenie na budowę i nie wymienionej w przedmiotowej decyzji, organ ustalił, że na działce tej zrealizowano inną inwestycję -"Budowa gazociągu przesyłowego [...] - [...] ....." w oparciu o decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w P. nr [...] z dnia [...] r.. Dodał, że wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji jest rozpatrywany w odrębnym postępowaniu.

Następnie organ odniósł się do fałszywości oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie działek nr 2 i nr 3. W pierwszej kolejności jednak zwrócił uwagę na rozumienie pojęcia rażącego naruszenia prawa, którym posługuje się art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślił, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu wymienionego przepisu podlega ścisłej wykładni i może dotyczyć przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać. W kontekście rozpatrywanej sprawy przyznał, że zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo dysponowania nieruchomością na cele budowle, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Stosownie zaś do art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne. Organ dodał, że wydający pozwolenie na budowę nie bada czy rzeczywiście wnioskodawca posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie to może zakwestionować, a nawet nie uwzględnić tylko wtedy, gdy z zebranych w sprawie dowodów wynika bezspornie, że wnioskodawcy w rzeczywistości nie przysługuje prawo, na które się powołuje.

W rozpatrywanej sprawie nic takiego nie miało miejsca. Wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, m.in. w zakresie działek nr 2 i nr 3, wskazując na umowę [...] z dnia [...] r. W toku postępowania oświadczenie nie budziło wątpliwości, w konsekwencji organ nie weryfikował jego prawdziwości, w szczególności nie zażądał od inwestora przedstawienia przywołanej umowy.

W ocenie Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego postępowanie organu pierwszej instancji, w zakresie przyjęcia domniemania wynikającego z oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne, było słuszne. Wobec braku wątpliwości organ nie miał obowiązku sprawdzenia czy inwestorowi faktycznie przysługuje wspomniane prawo.

Dalej organ wyjaśnił, że do dnia orzekania w prowadzonych postępowaniach karnych nie wykazano, iż oświadczenie o posianym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie przedmiotowych działek było fałszywe. Dodał przy tym, że nawet gdyby prawomocnie potwierdzono fałszywość wspomnianego oświadczenia, okoliczność ta nie stanowiłaby podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, ewentualnie mogłaby stanowić podstawę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego do wznowienia postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją.

Reasumując orzekający organ stwierdził, iż kwestionowana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem praw, w szczególności nie doszło do naruszenia art. 4 i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Odrębne skargi na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyli R. K. i oraz M. i P. M.

W pierwszej skardze, reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, R. K. w piśmie z dnia 24 października 2019 r. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

- art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 10 § 1 w związku z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich nie zastosowanie w sprawie i nie stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w P. z dnia [...] r. pomimo rażącego naruszenia prawa, tj. w sytuacji gdy prawowity właściciel działki nr 7 objętej tym postępowaniem, nie z własnej winy, nie brał udziału w postępowaniu w przedmiocie wydania wymienionej decyzji nie będąc jako strona powiadomiony o toczącym się postępowaniu, co w konsekwencji doprowadziło do niemożności zakwestionowania przez niego istnienia po stronie inwestora tytułu prawnego do korzystania z jego nieruchomości (działki nr 2) na cele budowlane,

- art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie stanu prawnego obejmującego działkę nr 2 w dniu wydania wymienionej decyzji, co doprowadziło do niemożności zakwestionowania przez skarżącego zakwestionowania tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością cele budowlane,

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 140 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedokładne i niewszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niepodjęcie wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy, co doprowadziło do:

- błędnego uznania, że inwestor, w dacie wydawania decyzji, dysponował nieruchomością - działką nr 2 - na cele budowlane, podczas gdy z treści umowy z dnia [...] r. taka okoliczność nie wynika, co więcej umowa ta swym zasięgiem nie obejmowała działki nr 2, a to stanowi o rażącym naruszeniu prawa,

- błędnego uznania, że działka nr 2 została przez skarżącego nabyta już po zakończeniu robót budowlanych, podczas gdy zawarł On umowę przedwstępną nabycia przedmiotowej nieruchomości jeszcze w grudniu 2015r., natomiast wniosek inwestora o pozwolenie na budowę został złożony dopiero we wrześniu 2016 r., a przedmiotowa decyzja wydana została dnia [...] r., co stanowi o rażącym naruszeniu prawa,

- błędnego uznania przez organ, że z zebranego materiału dowodowego nie wynikało, że inwestor nie posiada uprawnienia do dysponowania działką na cele budowlane, podczas gdy z treści jawnej księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr 2 wyraźnie wynikało, kto jest właścicielem tej działki w dacie wydawania przedmiotowej decyzji, co z kolei winno doprowadzić organ do powzięcia wątpliwości, co do zgodności oświadczenia inwestora o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowalne.

Uwzględniając powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący rozwinął postawione zarzuty podkreślając, iż wnioski i ustalenia Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego wydającego w sprawie decyzję są błędne, a w sprawie ziściły się wszystkie przesłanki do stwierdzenia nieważności wnioskowanej decyzji, gdyż Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozielenia na budowę dopuścił się rażącego naruszenia prawa.

W pierwszej kolejności naruszył art. 10 § 1 w związku z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, uniemożliwiając uczestniczenie w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją skarżącemu, gdyż stwierdzenie w decyzji "że nabył własność działki nr 2 już po zakończeniu robót" nie polega na prawdzie. Ostatecznie bowiem skarżący nabył przedmiotową działkę w wyniku podpisania przyrzeczonej umowy w maju 2006 r., podczas gdy wniosek o wydanie pozwolenia na budowę był z września, a decyzja wydana została w [...] r. Zatem skarżący pozbawiony został czynnego udziału w postępowaniu. Organ samodzielnie winien ustalić, kto jest stroną postępowania i dopuścić go do działu w nim. Wówczas skarżący miałby możliwość skorzystać z przysługującego mu prawa zakwestionowania złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Orzekając w niniejszej sprawie organ nie zbadał sprawy w sposób wyczerpujący i nie ustalił stanu faktycznego na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W wyniku wstępnego rozpoznania wniosku organ uznał, że skarżący nabył działkę nr 2 dopiero po zakończeniu robót, co nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym. Doprowadziło to do pominięcia skarżącego jako strony postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] r., co w rezultacie spowodowało, że skarżący nie mógł zakwestionować złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które organ błędnie uznał, nie przeprowadzając w tym zakresie żadnych ustaleń, pomimo, że wymieniona w oświadczeniu umowa z dnia 15 grudnia 2004 r. nr [...] nie obejmowała w swej treści działki nr 2, a także nie wynikała z jej treści zgoda na wznoszenie na terenie objętym umową trwałej infrastruktury, urządzeń przesyłowych i strefy odwiertowej. W treści umowy nie ma żadnej wzmianki o stawianiu na przedmiotowej nieruchomości jakichkolwiek trwałych budowli, tak jak podano to w treści innej umowy z dnia 15 grudnia 2004 r. nr [...] . W ocenie skarżącego umowa nr [...] dotyczyła wyłącznie zgody na poszukiwanie gazu i po zakończeniu poszukiwania - wydanie nieruchomości w stanie niepogorszonym. Tym samym jako stosunek zobowiązaniowy, umowa ta nie przewiduje uprawnienia do wykonania robót budowlanych.

W drugiej skardze, reprezentowani przez fachowego pełnomocnika, M. M. i P. M., wskazując, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego - tj. art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 32 ust. 2 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane a także z naruszeniem przepisów postępowania , tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, wnieśli o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Motywując swoje stanowisko stwierdzili, że organ nie przeanalizował zgromadzonych w sprawie dokumentów oraz nie odniósł się do formułowanych przez wnioskodawców zarzutów. Nie podjął też wszelkich kroków niezbędnych do właściwego i wyczerpującego wyjaśniania stanu faktycznego sprawy oraz do jej załatwienia mając na względzie tak interes społeczny, jak i słuszny interes obywateli, czym naruszył przepis art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący podnieśli, że organ drugiej instancji bezpodstawnie uznał za prawidłowy brak żądania przez organ pierwszej instancji od inwestora przedstawienia powołanej w oświadczeniu umowy i w konsekwencji zaakceptował brak zbadania jej treści. Dodali, że treść oświadczenia inwestora powinna budzić poważne wątpliwości i być dokładnie zbadana, gdyż organy winny zdawać sobie sprawę, że inwestycja, o której mowa we wniosku o zezwolenie na budowę jest inwestycją związaną z zagrożeniem dla zdrowia i życia ludzi, i to w sposób zarówno bezpośredni (wybuch lub wyciek gazu), jak i pośredni (poprzez skażenie innymi substancjami szkodliwymi dla środowiska). Konieczne zatem było sprawdzenie treści umowy, na którą powoływał się inwestor, z której wywodził swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ winien więc do tego dążyć. W innym przypadku mogłoby dojść do naruszenia prawa własności, którego ochrona zagwarantowana jest w Konstytucji oraz w Kodeksie cywilnym. Zdaniem skarżących organ pierwszej instancji nie mógł poprzestać na przyjęciu jedynie oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tak mógłby postąpić gdyby inwestor był właścicielem/współwłaścicielem lub posiadającym inne prawo rzeczowe, choć i w tym przypadku organ winien sprawdzić stan prawny nieruchomości. W przypadku prawa obligacyjnego uprawniającego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ administracji winem doprowadzić do jednoznacznego ustalenia, czy rzeczywiście takie prawo obligacyjne przysługuje inwestorowi. W odróżnieniu od praw rzeczowych (szczególnie prawa własności), prawa wynikające z zobowiązań (umów) nie implikują prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Umowa, z której inwestor wywodzi prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest integralną częścią oświadczenia inwestora o posiadaniu prawa do dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Stąd zignorowanie przez organ umowy łączącej inwestora w właścicielem nieruchomości było oczywistym naruszeniem wskazanych przepisów. Oświadczenie, o którym mowa wart. 32 ust. 4 pkt 2 dotyczy sytuacji, gdy o zezwolenie na budowę ubiega się właściciel/współwłaściciel/użytkownik wieczysty lub inny posiadacz prawa rzeczowego. Z żadnym zaś prawem obligacyjnym (najmu, dzierżawy czy użyczenia) nie wiąże się z mocy prawa - prawo do budowy. Prawo takie może wynikać w szczególnych sytuacjach z treści umowy, stąd organ winien zbadać treść wskazanych w oświadczeniu inwestora umów.

Dalej Skarżący podnieśli, że decyzja zezwalająca na wybudowanie odwiertu na ich nieruchomości doprowadziła do całkowitej utraty jej wartości oraz spowodowała zagrożenie życia i zdrowia ludzi.

W odpowiedzi na skargę Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w K. wniósł o oddalenie skarg. Odnosząc się do pierwszej skargi R. K. przyznał, że z księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej jako działki o nr 4 - 5 (uprzednio działka nr 2) wynika, że skarżący nabył ich własność w dniu 12 maja 2006 r. Przedmiotowe postępowanie wszczęte zaś zostało w dniu 29 września 2006 r., a decyzja Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w P. wydana została w dniu [...] r., co oznaczam, że w myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego skarżący winien być stroną tego postępowania, skoro był właścicielem działki znajdującej w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Z akt sprawy postępowania zwykłego w przedmiocie pozwolenia na budowę wynika, że organ nie potraktował skarżącego jako strony postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w P. nie zweryfikował prawdziwości danych podanych przez inwestora, czym naruszył przepisy wymienionego powyżej art. 28 ust. 2 ustawy. Uchybienie to nie stanowi jednak w ocenie Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego podstawy do stwierdzenia nieuważności wskazanej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mogłyby natomiast stanowić podstawę do wznowienia postępowania na mocy art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w drugiej skardze stwierdził, iż są one niezasadne. Nie jest w szczególności trafna teza, że w sytuacji, gdy inwestor wywodzi prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ze stosunku zobowiązaniowego, to organ prowadzący postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę powinien zbadać treść umowy w celu jednoznacznego ustalenia, czy rzeczywiście inwestorowi takie prawo przysługuje. Organ podkreślił, że wydając pozwolenie na budowę nie bada czy rzeczywiście wnioskodawca posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Może go zakwestionować, a nawet nie uwzględnić gdy z zebranych w sprawie dowodów wynika bezspornie, że wnioskodawcy rzeczywiście nie przysługuje takie prawo. Oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane stwarza domniemanie, że rzeczywiście przysługuje ono osobie je składającej. W niniejszej sprawie oświadczenie nie budziło wątpliwości, stąd organ nie badał go, a wątpliwości pojawiły się dopiero po udzieleniu pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując spraw zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja - w ocenie Sądu - została wydana z naruszeniem prawa.

Przedmiotem skargi jest decyzja Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w P. z dnia [...] r. znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla A SA Oddział w Z. obejmującej zamierzenie: "Zagospodarowanie złoża [...] W - stref przyodwiertowych: [...] , [...] , [...] , [...] , [...] " kategoria obiektu XXVI w S. działki ewidencyjne: nr 6, nr 7, nr 2, nr 3 oraz [...] - działki o nr ewidencyjnych 8 i nr 9 gmina N.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, a jego przedmiotem jest ustalenie czy poddawana kontroli decyzja administracyjna jest dotknięta którąkolwiek z wad nieważności enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 do 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, przy stwierdzeniu, że brak jest przesłanek negatywnych określonych w art. 156 § 2 tego Kodeksu. Przy stwierdzeniu tych przesłanek negatywnych zachodzi podstawa do wydania decyzji wskazanej w z art. 158 § 2 Kodeksu, tj. organ administracji ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazuje okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zgodnie z art. 157 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, może być wszczęte na wniosek lub z urzędu, a sama instytucja stwierdzenia nieważności decyzji polega na wyeliminowaniu tej decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (tj. z mocą wsteczną od dnia jej wydania). To z kolei oznacza, że instytucja stwierdzenia nieważności może być stosowana jedynie w przypadku kwalifikowanych wadliwości decyzji ściśle określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kodeksu postępowania administracyjnego i nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca wymienionych tam przesłanek. Zawsze też ocena weryfikowanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji dokonywana jest w odniesieniu do przepisów, które obowiązywały w dacie jej podjęcia.

W niniejszej sprawie postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zostało wszczęte na wniosek skarżących z dnia 20 lipca 2016 r. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w K. odmówił stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji, uznając, że nie jest ona dotknięta żadną wadliwością określoną w art. 156 § 1 Kodeksu, w szczególności nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tego poglądu Sąd jednak nie podziela.

Decyzja nr [...] Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w P. z dnia [...] r. znak: [...] została wydana z powołaniem się na przepisy prawa materialnego ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (wówczas t.jedn. Dz.U. z 2006 r., poz. 1118).

Wnioskujący domagając się stwierdzenie decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w P. wskazali na przesłankę wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do treści tego przepisu organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przepisy Kodeksu nie definiują pojęcia rażącego naruszenia prawa. Nie budzi jednak wątpliwości fakt, iż nie każde naruszenie prawa jest rażące. W przypadku rażącego naruszenia prawa chodzi o naruszenie oczywiste, bezsporne. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego "można zatem mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność"- (zob: wyrok z 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95). Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też odmówiono ich (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 1989r., IV SA 339/89, ONSA 1989, nr 1, poz. 50)."

W rozpatrywanej sprawie Organ nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa odmawiając stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Podkreślił, że w kontekście rozpatrywanej sprawy zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo dysponowania nieruchomością na cele budowle, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Stosownie zaś do art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne. Organ dodał, że wydający pozwolenie na budowę nie bada czy rzeczywiście wnioskodawca posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie to może zakwestionować, a nawet nie uwzględnić tylko wtedy, gdy z zebranych w sprawie dowodów wynika bezspornie, że wnioskodawcy w rzeczywistości nie przysługuje prawo, na które się powołuje.

Z powyższym twierdzeniem organu można się zgodzić tylko częściowo. Faktycznie zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (...) a w myśl art. 33 ust. 1 tej ustawy - pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego, przy czym zgodnie z ust. 2 do wniosku o jego wydanie należy dołączyć m.in. oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowalne. Według zaś art. 32 ust. 4 pkt 2 pozwolenie na budowę może być wydane temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W rozpatrywanej sprawie do wniosku inwestora o wydanie pozwolenie na budowę z dnia 20 września 2006 r. dołączone zostało oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele podpisane przez upoważnione osoby, a do oświadczenia tego w załączniku nr 1 stanowiącym tabelkę w stosunku do działki nr 7 i działki nr 3 jako dokument potwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazano do obu działek umowę nr [...] z dnia 15 grudnia 2004 r.

Podzielić można twierdzenie organu, że w myśl zacytowanych powyżej przepisów spełnieniem zawartych w nich wymagań jest złożenie przez inwestora stosownego oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlanego pod rygorem odpowiedzialności karnej (art. 233 Kodeksu karnego). Jednak trzeba, że zauważyć, że choć organ nie bada takiego oświadczenia, to jednak może być ono przez strony w toku postępowania zakwestionowane. Nie ulega wątpliwości, że przy prawidłowym wyznaczeniu przez organ prowadzący postępowanie stron tego postępowania, skarżący R. K., właściciel działki nr 2 w dacie wydawania przedmiotowej decyzji, z pewnością oświadczenie takie by zakwestionował. Zmusiłoby to wtedy organ do dokładnego badania tego prawa. Zatem tylko wskutek błędnego oznaczenia stron kwestionowanego postępowania, pominięcia jako strony skarżącego, nie zgłoszono organowi wątpliwości w zakresie złożonego oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które obligowałoby organ do obowiązku sprawdzenia czy inwestorowi faktycznie przysługuje wspomniane prawe.

Jednocześnie jednak, niezależnie od powyższego pozbawienia skarżącego przymiotu strony w tym postępowaniu i możliwości zadbania o własne interesy, należy podnieść, że inwestor składając oświadczenie o prawie dysponowania wskazanymi działkami na cele budowlane odwołał się do umów cywilnoprawnych. Otrzymując od inwestora oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w którym jako źródło tego prawa wskazano jedynie na umowę cywilnoprawną, organ winien kwestie te wyjaśnić poprzez wezwanie inwestora do wskazania, jakiego rodzaju jest to umowa - zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1157/11. Podnieść bowiem należy, że Prawo budowlane w art. 3 pkt 11 zawiera legalną definicję pojęcia "prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Zgodnie z tym przepisem przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Wzór oświadczenia został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów wniosku o pozwolenia na budowę, oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z tym wzorem wskazanie dokumentu w rozumieniu wymienionego rozporządzenia nie spełnia oświadczenie, w którym ogólnikowo powołano się na umowę cywilnoprawną bez wskazania jej przedmiotu. Dokładne wskazanie umowy cywilnoprawnej jest niezbędne dla oceny, czy istotnie z danej umowy inwestor skutecznie wywodzi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak wskazuje bowiem powołany powyżej przepis art. 3 pkt 11 -prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać ze stosunku zobowiązaniowego, ale jeśli przewiduje on uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę nie przeprowadził jednak żadnego badania wymienionych w oświadczeniu umów cywilnoprawnych, nie zażądał nawet ich przedłożenia przez inwestora w toku prowadzonego postępowania. Natomiast zgodnie z tym co stwierdzono wcześniej oświadczenie takie może, a w przypadku powoływania się na umowy zobowiązaniowe, powinno podlegać weryfikacji w toku postępowania. W niniejszej sprawie organ jednak nie poczynił w tym zakresie żadnych dodatkowych ustaleń. Zasadnie przy tym skarżący stwierdzili, że z żadnym prawem obligacyjnym (najmu, dzierżawy czy użyczenia) nie wiąże się z mocy prawa - prawo do budowy, stąd przy takim odwołaniu się inwestora w oświadczeniu o prawie dysponowania nieruchomością cele budowalne- - wymaga ono dokładnego zbadania. W przypadku prawidłowego i wnikliwego postępowania dowodowego już na etapie udzielania pozwolenia na budowę organ bez trudności ustaliby, że działka nr 2 nie została uwzględniona w wymienionej umowie w oświadczeniu umowie. Przy dokładnym zaś zbadaniu księgi wieczystej - organ powziąłby informację, iż właścicielem działki nr 2 nie jest w dacie orzekania rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna S..

Pamiętać należy, że ciężar dowodu w takiej sytuacji spożywa na inwestorze, ale organ nie jest zwolniony od ciążących na nim obowiązków. Winien więc dokładnie zbadać podane źródło prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stwierdzając, czy faktycznie ze stosunku zobowiązaniowego wynika prawo inwestora do zabudowania przedmiotowej nieruchomości. W świetle powyższych ustaleń należy stwierdzić, iż organ nie zebrał wszystkich niezbędnych w sprawie dowodów, wskutek czego nie doszło do prawidłowego sprawdzenia prawa, od którego uzależnione było wydanie pozwolenia na budowę.

W takich zatem okolicznościach wobec naruszenia treści przywołanego przepisu, zdaniem składu orzekającego, doszło do wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami orzekł na wstępie. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 cytowanej ustawy przy uwzględnieniu rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r., poz. 1804) .

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie miał na uwadze powyżej poczynione uwagi i po właściwym uzupełnieniu podejmie stosowne rozstrzygnięcie.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/