Wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. I SA/Wa 782/19

Nieruchomości; Administracyjne postępowanie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant specjalista Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.

Uzasadnienie

Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej jako "Minister") decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku B. M. i H. C., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] listopada 1959 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. P. z [...] stycznia 1959 r. nr [...].

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydium Rady Narodowej m. P. w pkt 2 orzeczenia z [...] stycznia 1959 r. orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w P., oznaczonej jako dz. nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] (dawniej [...] tom II [...]) o pow. [...] m2, stanowiącej własność S. C.

Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych decyzją z [...] listopada 1959 r. utrzymała ww. orzeczenie w mocy.

B. M. (dalej jako "skarżąca") działając w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik H. C. pismem z 27 marca 2013 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 1959 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia z [...] stycznia 1959 r. w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości.

Minister decyzją z [...] stycznia 2019 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Na wstępie wyjaśnił, że w skład wywłaszczonej nieruchomości obecnie wchodzą dz. nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], ark. mapy [...], jednostka ewidencyjna m. P. Przechodząc do rozpoznania wniosku Minister wskazał, że orzeczenie wywłaszczeniowe wydane zostało na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), powoływanego dalej jako "dekret", oraz ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1958 r. Nr 17 poz. 70), powoływanej dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa". Zauważył dalej, że w sprawie kluczowe znaczenie mają reguły intertemporalne, bowiem zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy w jej pierwotnym brzmieniu, postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte po wyzwoleniu, a w dniu wejścia w życie ustawy jeszcze nie zakończone, będzie prowadzone nadal według dotychczasowych przepisów z odpowiednim zastosowaniem przepisów ustawy dotyczących właściwości organów orzekających. Czynności dokonane w dotychczasowym postępowaniu pozostają w mocy, a odszkodowanie ustala się według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie, jeżeli wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło po 1 lipca 1956 r., a dotychczas nie ustalono odszkodowania; w pozostałych przypadkach odszkodowanie ustala się według przepisów dotychczasowych. W przedmiotowej sprawie orzeczenie wywłaszczeniowe wydane zostało na wniosek Przedsiębiorstwa [...] w P. (dalej jako "inwestor") z [...] września 1957 r. Wywłaszczenie nastąpiło natomiast w dniu [...] stycznia 1959 r. Bezspornym jest zatem, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte i nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy wywłaszczeniowej. Zatem należy uznać, że do orzekania o wywłaszczeniu zastosować należało dotychczasowe przepisy, tj. przepisy dekretu, zaś do ustalenia odszkodowania przepisy ustawy wywłaszczeniowej, bowiem postępowanie wywłaszczeniowe wszczęto po 1 lipca 1956 r. Minister zauważył, że dekret regulował m.in. tryb wywłaszczenia nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych. Ową "niezbędność" nieruchomości potwierdzało zezwolenie na nabycie nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 dekretu. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Przewodniczący Komisji Planowania przy Radzie Ministrów (następca prawny Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego) wydał na rzecz inwestora zezwolenie z [...] lipca 1957 r. nr [...] na nabycie nieruchomości położonych w P. o łącznej pow. [...] ha, w tym nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. [...] m2. Okoliczność objęcia przedmiotowej nieruchomości zezwoleniem z [...] lipca 1957 r. potwierdza treść opinii geodezyjnej z [...] sierpnia 2018 r. Mimo podjęcia szeregu czynności organowi nadzoru nie udało się jednak odnaleźć pełnych akt archiwalnych dotyczących zezwolenia z [...] lipca 1957 r. (pismo Archiwum Akt Nowych z [...] października 2013 r. nr [...] i pismo Instytutu Pamięci Narodowej z [...] maja 2017 r. nr [...]). W szczególności nie zachował się wniosek inwestora o wydanie zezwolenia skierowany do Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. W konsekwencji nie jest możliwe ustalenie, czy zawierał on wszystkie niezbędne załączniki przewidziane w art. 6 dekretu (zachował się jedynie plan sytuacyjny stanowiący załącznik do wniosku). W ocenie Ministra, w sytuacji, gdy akta archiwalne dotyczące wywłaszczenia w części nie zachowały się, organ nie może przyjąć domniemania, że orzeczenie wywłaszczeniowe zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, bowiem takie domniemanie stałoby w sprzeczności z art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2018 r. poz. 2096), powoływanej dalej jako "K.p.a." Nie można zatem uznać, aby w sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 5 ust. 1 i ust. 2 dekretu. Minister zauważył dalej, że po uzyskaniu zezwolenia na nabycie nieruchomości inwestor (wykonawca narodowych planów gospodarczych) obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości do dobrowolnego jej odstąpienia za cenę określoną zgodnie z art. 28 dekretu (art. 8 ust. 1 dekretu). Powyższa czynność była o tyle istotna, że jej dokonanie skutkowało wyczerpaniem możliwości dobrowolnego nabycia nieruchomości na drodze cywilnoprawnej. Jej zaniechanie czyniło natomiast niedopuszczalnym złożenie wniosku o wywłaszczenie. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 4 dekretu, jeżeli w terminie 15-dniowym od doręczenia wezwania, o którym mowa w ust. 1, lub dokonania obwieszczenia, o którym mowa w ust. 3, nie została zawarta umowa sprzedaży albo zamiany lub umowa przedwstępna w przedmiocie sprzedaży lub zamiany nieruchomości, wówczas wykonawca planu mógł nabyć niezbędną dla realizacji nieruchomość w drodze wywłaszczenia. Jak wynika z akt sprawy właścicielami przedmiotowej działki byli A. C. i J. C. i to do nich inwestor skierował wezwanie wskazując, że cena nieruchomości zostanie określona na podstawie art. 28 dekretu. Przedmiotową korespondencję prawdopodobnie sporządzono w dniu 5 maja 1956 r. Przesyłka została zwrócona z adnotacją - adresat odmówił przyjęcia korespondencji, a zatem nastąpił skutek doręczenia. Choć ww. wezwanie nie zachowało się w aktach archiwalnych, to o jego treści i dacie sporządzenia można wnioskować na podstawie treści pisma skierowanego do właściciela sąsiedniej nieruchomości (F. K.), również objętej wywłaszczeniem. Skoro właściciel nieruchomości odmówił przyjęcia oferty, to należy uznać, że nie wyraził zgody na dobrowolne zbycie nieruchomości. Nie doszło zatem do rażącego naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu. Minister przytoczył dalej treść art. 17 ust. 1 i ust. 3 dekretu i wyliczył, jakie dokumenty należało dołączyć do wniosku o wywłaszczenie. W przedmiotowej sprawie pismem z 24 września 1957 r. inwestor wystąpił z wnioskiem do Prezydium Rady Narodowej m. P. o wywłaszczenie dz. nr [...] stanowiącej własność małż. C. (pkt 2 wniosku). Jednocześnie inwestor złożył wniosek o udzielenia zezwolenia na natychmiastowe objęcie nieruchomości na podstawie art. 19 dekretu. Do wniosku załączono m.in.: plan sytuacyjny, zezwolenie Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów z [...] lipca 1957 r., dowody wezwania właścicieli stosownie do art. 8, odpisy Ksiąg Wieczystych Sądu Powiatowego dla m. P., w tym [...]. Nie budzi zatem wątpliwości, że nie doszło do naruszenia art. 17 ust. 3 dekretu. Minister wskazał dalej, że zgodnie z art. 18 ust. 1 dekretu, prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadamiało właściciela nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Odpis zawiadomienia wywieszano na tablicy ogłoszeń właściwej gminnej (miejskiej) rady narodowej. W przypadku gdy postępowanie wywłaszczeniowe, wszczęte na podstawie jednego wniosku, dotyczyło większej liczby właścicieli, zawiadomienia mogły być dokonane za pomocą obwieszczeń, wywieszonych na tablicach ogłoszeń prezydiów właściwych gminnych (miejskich) rad narodowych. W tym samym trybie zawiadamiany miał być właściciel nieruchomości, którego miejsce zamieszkania nie było znane (art. 18 ust. 2 dekretu). Stosownie do art. 19 dekretu na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie prezydium wojewódzkiej rady narodowej zezwalało na objęcie nieruchomości, co do której wszczęte zostało postępowanie wywłaszczeniowe, niezwłocznie po dokonaniu ustaleń, niezbędnych do określenia odszkodowania. Wywłaszczony, któremu przysługiwało prawo do otrzymania nieruchomości zamiennej (art. 30) oraz osoby jego prawa reprezentujące nie mogły być usunięte z wywłaszczanej nieruchomości, dopóki osoby zobowiązane do dostarczenia nieruchomości zamiennej nie zaoferowały im takiej nieruchomości do natychmiastowego objęcia. Z akt archiwalnych dotyczących postępowania wywłaszczeniowego wynika, że pismem z [...] października 1957 r. organ poinformował o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego z wniosku inwestora, w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie zarządził dokonanie ustaleń niezbędnych do określenia odszkodowania. O dokładnym terminie dokonania czynności miało poinformować strony Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowe - [...] w P. (pismo to nie zachowało się w aktach archiwalnych). Ww. zawiadomienie zostało skutecznie doręczone m.in. małż. C. w dniu 9 listopada 1957 r. Ponadto zawiadomienie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] w dniach [...] listopada 1957 r. Pismem z 10 listopada 1957 r. A. C. wniósł sprzeciw wskazując, że nie zgadza się na wywłaszczenie jego nieruchomości. Z protokołu ustaleń niezbędnych do określenia odszkodowania z [...] listopada 1957 r. wynika, że organ zezwolił inwestorowi na objęcie nieruchomości przeznaczonych do wywłaszczenia. W oględzinach nieruchomości brał udział A. C., który odmówił złożenia podpisu. Organ ustalił, że poza zawnioskowanym do wywłaszczenia gruntem małż. C. pozostało gospodarstwo rolne o pow. ok [...] ha. Ponadto ustalono, że pozostałe części nieruchomości nie mają dostępu do drogi publicznej. W wyniku ustaleń pomiędzy inwestorem a A. C. przyjęto, że niezbędne jest wywłaszczenie dodatkowej części nieruchomości o pow. [...] m2 pod drogę dojazdową do nieruchomości niemających dostępu do drogi publicznej. Przedmiotowa część nieruchomości nie została jednak wywłaszczona mocą orzeczenia z [...] stycznia 1959 r. (vide: opinia geodezyjna z [...] sierpnia 2018 r.). Minister zauważył dalej, że zgodnie z art. 30 ust. 1 dekretu, jeżeli wywłaszczona nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy bądź jedyną działkę wywłaszczonego z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym, bądź też przeznaczoną pod budowę takiemu domu, wywłaszczający obowiązany był zaofiarować tytułem odszkodowania nieruchomość zamienną. Z akt wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła cześć gospodarstwa rolnego. Obligatoryjna nieruchomość zamienna przysługiwała jednak jedynie za utratę całego gospodarstwa rolnego lub ogrodniczego nie zaś za utratę jego części. Właścicielowi po wywłaszczeniu pozostało gospodarstwo rolne o pow. ok. [...] ha wraz zabudowaniami gospodarczymi, które umożliwiało prowadzenie w dalszym ciągu działalności rolniczej. W konsekwencji w ocenie organu nadzoru uznanie przez organ wywłaszczeniowy, że przedmiotowa nieruchomość nie miała charakteru uprzywilejowanego w myśl art. 30 ust. 1 dekretu, nie stanowi naruszenia prawa. Prawidłowo więc organ ten zezwolił na objęcie przedmiotowej nieruchomości bez konieczności dostarczenia właścicielowi nieruchomości zamiennej. Nie doszło zatem do naruszenia art. 18 ust. 1 i ust. 2, art. 19 oraz art. 30 ust. 1 dekretu. W toku postępowania organ wywłaszczeniowy ustalił ponadto, że faktyczna powierzchnia nieruchomości objętej wnioskiem wywłaszczeniowym z 24 września 1957 r., wskazanej w planie sytuacyjnym stanowiącym załącznik do wniosku o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości, wynosiła [...] m2. Powyższych ustaleń organ wywłaszczeniowy dokonał na podstawie opisu i mapy z rejestru gruntów z [...] czerwca 1958 r. oraz mapy z projektem podziału nieruchomości sporządzonej przez inż. geodetę J. S. w dniu [...] kwietnia 1957 r. Prawidłowość powyższych ustaleń potwierdza opinia geodezyjna z [...] sierpnia 2018 r. Stosownie z kolei do art. 20 ust. 1 dekretu, po upływie czternastodniowego terminu na zgłoszenie wniosków i sprzeciwów prezydium wojewódzkiej rady narodowej wyznaczało rozprawę. O miejscu i terminie rozprawy prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadamiało co najmniej na 7 dni naprzód wykonawcę narodowych planów gospodarczych, który zgłosił wniosek o wywłaszczenie, właściciela nieruchomości oraz inne osoby zainteresowane, o których powzięło wiadomość ze zgłoszonych wniosków lub sprzeciwów albo z urzędu (art. 20 ust. 2 dekretu). Zawiadomieniem z 29 grudnia 1958 r. organ poinformował o wyznaczeniu terminu i miejsca przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowej na [...] stycznia 1959 r. w siedzibie Prezydium Rady Narodowej m. P. Zawiadomienie to zostało skutecznie doręczone małż. C. w dniu 5 stycznia 1959 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach sprawy. Przedmiotowe pismo zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] w dniach [...] stycznia 1959 r. W aktach sprawy znajduje się protokół z rozprawy wywłaszczeniowej z [...] stycznia 1959 r., który dowodzi prawidłowości przygotowania i przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowej. Na rozprawie stawił się S. C., który przedłożył akt notarialny z [...] kwietnia 1958 r. stanowiący umowę darowizny na jego rzecz przez małż. C. nieruchomości objętej księgą wieczystą KW [...] o pow. ok. [...] ha, w tym dz. nr [...] o pow. [...] m2. Jednocześnie złożył wniosek o przyznanie odszkodowania w formie nieruchomości zamiennej. W rezultacie, w ocenie Ministra, prawidłowo organ wywłaszczeniowy w orzeczeniu z [...] stycznia 1959 r. uznał S. C. za właściciela wywłaszczonej nieruchomości. Nie doszło więc do naruszenia przepisu art. 20 ust. 1, ani też art. 26 ust 2 dekretu. Zdaniem Ministra orzeczenie wywłaszczeniowe z [...] stycznia 1959 r. zawiera również wszystkie elementy wskazane w art. 21 ust. 1 i ust. 2 dekretu, bowiem określono w nim przedmiot wywłaszczenia oraz wskazano, że wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa - na wniosek inwestora. Jednocześnie organ wyjaśnił, że wniosek S. C. o przyznanie odszkodowania w formie nieruchomości zamiennej nie został rozpatrzony, gdyż dotyczy odszkodowania i z tego względu podlegał rozstrzygnięciu w odrębnym orzeczeniu - po przeprowadzeniu postępowania odszkodowawczego. Zdaniem Ministra, powyższe prowadzi do wniosku, że kontrolowane orzeczenie z [...] stycznia 1959 r. nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Organ zauważył dalej, że pismem z 4 lutego 1959 r. S. C. złożył odwołanie od ww. orzeczenia, w uzasadnieniu którego wskazał, że nie została złożona mu oferta z art. 8 dekretu oraz wniósł o przyznanie nieruchomości zamiennej. Prawidłowo decyzją z [...] listopada 1959 r. Komisja Odwoławcza do spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych utrzymała zaskarżone orzeczenie w mocy, bowiem zarzuty strony były niezasadne. W konsekwencji Minister uznał, że kontrolowanym decyzjom nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa, jak również nie stwierdzono w nich wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 6 i 7 K.p.a. Brak było więc podstaw do stwierdzenia ich nieważności.