Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 września 2019 r., sygn. II SA/Gl 793/19

Samorząd terytorialny

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Ewa Pasiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej Częstochowa- Północ na uchwałę Rady Miasta Częstochowy z dnia 29 listopada 2018 r. nr 9.II.2018 w przedmiocie wysokości opłaty za usunięcie i przechowywanie usuniętych pojazdów stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

Uzasadnienie

Rada Miasta Częstochowy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.) w związku z art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 marca 1998 roku o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 995 z późn. zm.), art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1990 z późn. zm.), w dniu 29 listopada 2018 roku podjęła uchwałę nr 9.II.2018 w sprawie ustalenia opłat za usuwanie i przechowywanie usuniętych pojazdów.

Przedmiotowa uchwała weszła w życie z dniem 19 grudnia 2018 r., kiedy to została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego (§ 4), natomiast jej wykonanie powierzono Prezydentowi Miasta Częstochowy (§ 2).

Pismem z dnia 7 marca 2019 roku Prokurator Prokuratury Rejonowej Częstochowa-Północ w Częstochowie wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której domagał się stwierdzenia nieważności całości wyżej opisanej uchwały jako sprzecznej z art. 130 a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku Prawo o ruchu drogowym. Jako podstawę prawną skargi wskazał art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z póżn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") i art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 roku Prawo o prokuraturze (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1767 z późn. zm.). Zarzucił uchwale wadliwość postanowień załącznika nr 1 do uchwały Tabela - Opłaty za usuwanie i przechowywanie usuniętych pojazdów w zakresie w jakim ustalono wysokość opłat za usunięcie z drogi: roweru lub motoroweru na kwotę 113,- zł.; motocykla na kwotę 223,- zł.; pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony na kwotę 486,- zł.; pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony do 7,5 tony na kwotę 857,- zł.; pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 tony do 16 ton na kwotę 857,- zł.; pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 ton na kwotę 1 263,- zł.; pojazdu przewożącego materiały niebezpieczne na kwotę 1; oraz w zakresie w jakim ustalono wysokość opłat za przechowywanie pojazdu za dobę w postaci: roweru lub motoroweru na kwotę 20,- zł.; motocyklu na kwotę 27,- zł.; pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 ton na kwotę 40,- zł.; pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony do 7,5 ton na kwotę 52 zł.; pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 ton do 16 ton na kwotę 75,- zł.; pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 ton na kwotę 136,- zł.; pojazdu przewożącego materiały niebezpieczne na kwotę 200,- zł. Natomiast w punkcie 2 załącznika nr 1 określono, że jeżeli po wydaniu dyspozycji usunięcia pojazdu ustały przyczyny jego usunięcia, a wydana dyspozycja spowodowała powstanie kosztów, to koszty te ustala się w wysokości: 50% stawki opłaty określonej w tabeli w przypadku, gdy nie został rozpoczęty załadunek pojazdu oraz 70% stawki opłaty określonej w tabeli w przypadku dojazdu jednostki holującej na miejsce zdarzenia i załadowanie pojazdu. Akcentował, że niewłaściwe zastosowano w uchwale art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, co doprowadziło do zaniechania uwzględnienia rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze Miasta Częstochowy. W uzasadnieniu do jej projektu nie wyjaśniono powodów przyjęcia konkretnych opłat oraz wysokości stawek określonych w załączniku do uchwały. Nie wykazano jakie wcześniej były ponoszone przez Miasto koszty usunięcia i przechowywania poszczególnych pojazdów, a tym samym czy nastąpił ich wzrost w latach 2017 i 2018. Z umowy zawartej z wykonawcą (przedsiębiorcą), tj. firmą "A" s. z o.o. z siedzibą w C. obowiązującej od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia 2018 r. wynikają stawki znacząco niższe niż przyjęte w zaskarżonej uchwale. Analogiczne stawki zostały przyjęte w umowie obowiązujące w roku 2019. W treści umowy zaznaczono, że po wydaniu dyspozycji usunięcia pojazdu wówczas, gdy ustaną przyczyny jego usunięcia, to firmie należy się wynagrodzenie w wysokości 40 % lub 60% natomiast w załączniku do uchwały opłaty te zostały podwyższone o 10% i wynoszą odpowiednio 50 % i 70%.Z tego powodu uznać przyjdzie, że uchwała zawiera stawki maksymalne wynikające z obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017 roku w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 roku maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M. P. z 2017r. poz. 772). Rada Miasta Częstochowy określiła stawki opłat za usunięcie pojazdów z drogi na dowolnym poziomie w zupełnym oderwaniu od rzeczywistych kosztów, jakie wiążą się z holowaniem pojazdów na obszarze Miasta. Tym samym opłaty mogły zostać ustalone na poziomie wyższym aniżeli rzeczywiste faktycznie ponoszone z tego tytułu koszty. Zgodnie ze przepisem art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym rada powiatu biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala się corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a. Maksymalne stawki opłat określone w ust. 6a, obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (ust. 6b). Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" maksymalne stawki opłat, o których mowa w ust. 6a, z uwzględnieniem zasady określonej w ust. 6b, zaokrąglając je w górę do pełnych złotych (ust. 6c). Z przedstawionej powyżej analizy opłat określonych w uchwale i rzeczywistych kosztów ustalonych w umowie z wykonawcą wynika, że zaproponowane przez wykonawcę koszty, tak usunięcia pojazdów, jak też ich przechowywania na parkingu strzeżonym są znacząco niższe od kosztów ustalonych w uchwale. Nie jest jasne, co stanowi przyczynę ustalenia opłat za holowanie i przechowywanie pojazdów na poziomie wyższym aniżeli rzeczywiste koszty ponoszone przez miasto w postaci wynagrodzenia dla przedsiębiorstwa zajmującego się świadczeniem właściwych usług z ramienia miasta. Należy zauważyć, że przesłankami materialnoprawnymi, którymi winien kierować się organ samorządu podejmując uchwałę są: konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Treść art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym wskazuje, że żadne inne przesłanki, poza wymienionymi w tym przepisie, nie mogą wpłynąć na sposób zrealizowania upoważnienia ustawowego. Organ ma obowiązek wziąć pod uwagę powyższe kryteria materialnoprawne, co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usuniecie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść zostanie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, nadto wysokość przyjętych stawek opłat będzie wynikiem wzięcia pod uwagę wyłącznie powyższych przesłanek. Okoliczność, że przyjęte przez Radę stawki opłat nie są wyższe od kwot określonych w ust. 6a tego przepisu (czyli kwot maksymalnych ), nie oznacza, że Rada ma dowolność w ustaleniu ich na dowolnym poziomie. Z zawartego w art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym upoważnienia ustawowego wynika bowiem, że ustawodawca przyznał radzie powiatu kompetencję prawodawczą, jednak z koniecznością uwzględnienia dwóch kryteriów: przymusu prawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. W przypadku drugiego kryterium chodzi o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobierane przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie na terenie powiatu. Przy ustalaniu wysokości opłat organ uprawniony był do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowania pojazdu ponoszonych przez powiat, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem. Warto również podnieść, iż podobne zapatrywania wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 1 lutego 2018 roku sygn. akt II SA/Sz 1314/17, gdzie wyrażono pogląd, iż "ustawodawca określając w art. 130a ust. 6 jedynie dwa opisane wyżej kryteria, które powinny stanowić podstawę ustalenia wysokości opłat, wykluczył jednocześnie możliwość kierowania się przy podejmowaniu uchwały innymi względami, aniżeli te, które zostały wymienione w treści tego przepisu. Oznacza to, że żadne inne względy, w szczególności odnoszące się do kosztów ponoszonych z tego tytułu przez powiat, kalkulacji strat wynikających z konieczności ponoszenia kosztów, które nie zostaną nigdy zwrócone przez właścicieli odholowanych i przechowywanych na parkingu strzeżonym pojazdów i w konsekwencji ustalenia opłat na takim poziomie, aby ryzyko tych strat chociażby częściowo zminimalizować, nie mogą być brane pod uwagę.". Podkreślenia wymaga, iż w świetle art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie prawa i w granicach prawa, co oznacza, że muszą ono stanowiąc prawo uwzględniać wytyczne zawarte w normie kompetencyjnej, a normy te winny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Za niedopuszczalne należy traktować domniemanie kompetencji bądź rozszerzające interpretowanie kompetencji.