Wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 stycznia 2019 r., sygn. II SA/Kr 1503/18

Zagospodarowanie przestrzenne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.

Uzasadnienie

Burmistrz Brzeska decyzją z dnia 6 lipca 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 61 w związku z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz na podstawie art. 104 K.p.a. na wniosek M. T. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie obejmującym działkę nr [...] w B..

Od tej decyzji odwołanie wniosła L. B. zarzucając, ze planowana inwestycja narusza jej interes prawny poprzez zmniejszenie wartości nieruchomości, pogorszenie komfortu życia, pogorszenie właściwości użytkowych domu w zabudowie bliźniaczej. Dodatkowo wskazała, że naruszony zostanie ład przestrzenny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 23 sierpnia 2018 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, konkretyzującej treść konstytucyjnie zagwarantowanego prawa własności, każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Stosownie do treści art. 4 ust. 2 pkt. 2 w/w ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji (niż określone w pkt 1) ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Ze znajdującej się w aktach sprawy analizy sporządzonej przez architekta wynika, iż organ prawidłowo wyznaczył obszar analizowany (tj. w odległości trzykrotnej szerokości obecnego frontu działki) i przeprowadził analizę zabudowy oraz jej parametrów. W analizie organ wskazał, że planowana inwestycja dotyczy istniejącego budynku mieszkalnego i nie zmieni się funkcja zabudowy. W analizie organ stwierdził, iż planowana inwestycja stanowiła będzie kontynuacje funkcji i z taką konkluzją należy się zgodzić. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, co w niniejszej sprawie ma miejsce. Planowana inwestycja polega na rozbudowie istniejącego domu mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, a więc jest tożsama z zabudową dominującą w obszarze analizowanym. W analizie architekt wskazał, iż elewacje frontowe wytworzone przy ul. W. nie zmienią się, albowiem na działkę nr [...] wjazd odbywał się będzie od ul. G. (dz. nr [...]) i inwestor nie planuje zmiany elewacji budynku od ul. W. . Jak wskazano w analizie, istotnym tu jest zachowanie elewacji frontowych od ul. W. i one pozostaną takie same. W tym kontekście planowana inwestycja nie zburzy zastanego w tym miejscu ładu przestrzennego. Dlatego też, według oceny Kolegium, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z kontynuacją funkcji. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że interpretacja przepisów dotyczących ustalania warunków zabudowy powinna uwzględniać ochronę własności i wolność zagospodarowania. Zwrócić tu należy uwagę, iż prawo do zabudowy jest podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Administracyjny zakaz uniemożliwiający wykonanie tego prawa, niejednokrotnie prowadzi do faktycznego pozbawienia właściciela przysługującego mu prawa. W praktyce sytuacja taka może prowadzić do tego, że wykonywanie prawa własności w stosunku do nieruchomości sprowadzać się może wyłącznie do obowiązku ponoszenia przez właściciela danin publicznych związanych z posiadaniem nieruchomości. Szczegółowy sposób ustalenia parametrów zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl § 4 w/w rozporządzenia: Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Jak wynika z analizy, linie zabudowy zarówno od strony ul. W. jak i od strony ul. G. wyznacza istniejący budynek. W istocie zatem zachowana zostanie istniejąca już linia zabudowy. Jak wynika z dokumentacji technicznej przedłożonej przez inwestora rozbudowa budynku dotyczy wyłącznie od strony ul. G. , gdzie inwestor planuje rozbudować dom o garaż. Zgodnie z § 5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W analizowanym obszarze średni wskaźnik wynosi ok 27 %. W decyzji wskaźnik ten przyjęto na poziomie do 30 %. Przyjęty wskaźnik jest niewiele większy od średniego , ale też nie jest najwyższy w porównaniu z budynkami jakie występują w obszarze analizy. Zdaniem Kolegium ustalony wskaźnik zabudowy jest prawidłowy i wynika z tego, że inwestor planuje rozbudować swój budynek mieszkalny. Nie ma podstaw do tego aby niweczyć zamiar inwestor poprzez ograniczanie wskaźnika zabudowy do 27. W analizie stwierdzono, że planowana inwestycja dotyczy rozbudowy istniejącego budynku, a istniejący wjazd na działkę znajduje się od ul. W. . Inwestor planuje, że nowy i jedyny wjazd będzie znajdował się od ul. G. , a więc od tej strony znajdowała się też będzie elewacja frontowa. Dalej architekt sporządzający analizę stwierdził: "Szerokości elewacji która znajduje się od ul. W. pozostanie bez zmian a to dla ładu przestrzennego analizowanego terenu jest tak naprawdę istotne, natomiast wnioskowana większa niż średnia szerokość elewacji frontowej (23 m), która powstanie od ul. G. , nie będzie miała negatywnego wpływu na ład przestrzenny analizowanego terenu, zwłaszcza, że budynek stojący po drugiej stronie posiada dokładnie 23m". Dlatego też w decyzji wyznaczono elewację frontową na 20 m z tolerancją do 20 %. Wskaźnik ten jest wyższy od średniej występującej w obszarze analizy (ok. 10 m), jednak zdaniem Kolegium organ uzasadnił to odstępstwo wskazując, że zwiększenie wskaźnika zabudowy nie będzie miało negatywnego wpływu na ład przestrzenny analizowanego obszaru. Z mapy wynika, że ściany budynków znajdujących się od ul. G. , występujących na działkach nr [...] i [...] posiadają szerokość ok 20 m. A zatem rozbudowany budynek, w zakresie szerokość elewacji frontowej, będzie dopasowany do tych budynków. Jak ustalono inwestor M. T. we wniosku ubiega się o zabudowę o wysokości elewacji frontowej równej 7,8 m oraz 4,45 m. Elewacja frontowa znajdować się będzie od ul. G. , a budynek sąsiedni który znajduje się na działce nr [...] jest wysoki na około 9m i jest zakończony (od ul. G. ) ścianą szczytową z dobudowanym zadaszeniem schodów terenowych. Inwestor chce pozostawić rodzaj dachu zbliżony do obecnego, a więc ze spadkiem w kierunku zachodnim ale chce także rozbudować (budynek) o dodatkową bryłę z dachem płaskim. Jak wykazano w analizie, nie jest konieczne podnoszenie elewacji frontowej (od ul. G. ) i nawiązywanie się z jej wysokością do budynku znajdującego na działce nr [...]. Budynki te oddalone są od siebie, natomiast istotne jest to, aby podstawowa bryła budynku przede wszystkim tworzyła harmonię z bryłą budynku sąsiedniego, który znajduje się na działce nr [...]. Rozbicie przedmiotowego budynku na dwie bryły i wyznaczenie dla nich oddzielnych parametrów nie zakłóci ładu przestrzennego analizowanego terenu, ponieważ na większości sąsiednich budynków znajdują się "rozczłonkowane" elewacje tworzące np. dodatkowe zadaszenia zewnętrznych schodów czy okapy garaży. Taka sytuacja ma też miejsce bezpośrednio po drugiej stronie ulicy w budynku położonym na działce nr [...]. W oparciu o te ustalenia organ ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - od 6 m do 8 m (okap) dla głównej bryły budynku oraz od 4 m do 5 m dla bryły bocznej z dachem płaskim z funkcją tarasu. W analizie wskazano, że w tym obszarze występuje zróżnicowana geometria dachów o średniej wysokości zabudowy wynoszącej około 9,2 m. Większość dachów jest dwu lub wielospadowa o średnim kącie nachylenia głównych połaci dachowych Wynoszącym ok. 23°. Na budynku sąsiednim położonym w granicy z przedmiotowym budynkiem (na działce nr [...]) kąt połaci dachowej wynosi około 10° i to do niego (z punktu widzenia ładu przestrzennego) będzie najkorzystniejsze nawiązanie się z parametrami dachu. Dalej w analizie wskazano: "We wniosku inwestor ubiega się o zabudowę o wysokości 9,8 m i 4,45 m, z dachem jednospadowym oraz płaskim i ze spadkiem równym 13st. Z przedstawionej koncepcji wynika, iż inwestor chciałby "rozbić" przedmiotowy budynek na dwie bryły, jedną "główną" z dachem spadzistym, nawiązującą się do zabudowy sąsiedniej, oraz drugą -"boczną" jednokondygnacyjną zakończoną tarasem. Zdaniem sporządzającego powyższą analizę, podział ten nie będzie zakłócał ładu przestrzennego analizowanego terenu, gdyż bryła "główna" nieznacznie różni się od stanu istniejącego i nawiązuje do pozostałej zabudowy (pod warunkiem wypuszczenia okapu w stronę ul. W. ), natomiast bryła "boczna" jest stosunkowo niska a więc w żaden sposób nie przytłoczy oraz nie zdominuje swoją formą otaczającej zabudowy". W oparciu o powyższe wyznaczono na "głównej bryle budynku" dach jednospadowy od 9 m do 10m (ale nie więcej niż budynek sąsiedni położony na dz. nr [...]), o spadku połaci dachowej mieszczącej się w przedziale od 13° do 20° i z wypuszczonym okapem (jak w budynku położonym na dz. nr [...]). Bryła boczna o wysokości od 4 m do 5 m z dachem płaskim z funkcją tarasu. Według oceny Kolegium ustalone w decyzji parametry są prawidłowe, albowiem ustalono je zgodnie przepisami w/w rozporządzenia tj. w oparciu o parametry zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Parametry inwestycji ustalone zostały na podstawie kryteriów wynikających z rozporządzenia, bez uciekania się do zbyt ogólnej i dowolnej interpretacji. Warunki z art. 61 ust. 2-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, są w niniejszej sprawie również spełnione. Teren objęty inwestycją ma bezpośredni dostęp do drogi gminnej ul. W.. Dodatkowo inwestor posiada decyzję Burmistrza Brzeska z 16 maja 2018 r. zezwalająca na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi publicznej ul. G. (dz. nr [...]). Teren objęty wnioskiem ma zapewniony dostęp do sieci infrastruktury, albowiem na działce objętej wnioskiem funkcjonuje dom mieszkalny. Sieci te uwidocznione są również na mapie zasadniczej pochodzącej z zasobu geodezyjnego Powiatu Brzeskiego. Warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy również jest spełniony z uwagi na fakt, że działka nr [...] nie jest działką rolna, a dodatkowo znajduje się w granicach administracyjnych miasta B.. Planowana inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi. Uwzględniając powyższe ustalenia, zachodzą podstawy do uwzględnienia wniosku inwestora. Jak bowiem stwierdzono, planowane przedsięwzięcie mieści się w granicach sposobu użytkowania budynków w sąsiedztwie, a parametry zabudowy ustalone zostały w oparciu o parametry budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Zdaniem Kolegium zaskarżona decyzja, wbrew twierdzeniu strony odwołującej, nie ma wpływu na interes osób trzecich, który na tym etapie postępowania jest badany wyłącznie w zakresie sposobu zagospodarowania. Decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga co do zasady o możliwości zabudowy z punktu widzenia urbanistycznego z uwzględnieniem zasad zagospodarowania terenu. Decyzja, o której mowa w art. 59 ustawy, stanowi jedynie promesę uprawniającą do uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Akt ten nie upoważnia do realizacji zamierzonej inwestycji, ale jest podstawą do ubiegania się o pozwolenie na budowę na terenie wskazanym w decyzji. Zarzut dotyczący uciążliwości planowanej inwestycji, a tym samym art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, na etapie ustalania warunków zabudowy jest więc w niniejszej sprawie przedwczesny i winien być podnoszony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Reasumując organ stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, lecz decyzją związaną, co wynika z treści art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Jeżeli zatem wniosek inwestora dotyczy inwestycji, która jest zgodna z przepisami w/w ustawy jak i przepisami odrębnymi, to w zasadzie organ nie ma podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Przy czym odmowa ustalenia warunków zabudowy musi opierać się na sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem prawa nakładającym wprost konkretne ograniczenia. W odwołaniu wskazano, iż inwestycja przyczyni się do powstania uciążliwości na działkach sąsiednich, gdzie funkcjonuje zabudowa mieszkaniowa. L. B. wskazała na to, że planowana inwestycja zmniejszy wartość jej nieruchomości, przyczyni się do pogorszenia komfortu życia i właściwości użytkowych domu. Nie lekceważąc tych obaw, trzeba jednak wskazać, że wszelkie techniczne aspekty inwestycji rozstrzygane będą na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. Innymi słowy o tym czy dana inwestycja będzie mogła być zlokalizowana ze względu na przepisy prawa budowlanego, będzie rozstrzygane na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. To na tym etapie postępowania organ bada, czy realizacja budynku nie spowoduje ponadnormatywnego wpływu inwestycji na działki sąsiednie.