Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 czerwca 2018 r., sygn. II SA/Ol 274/18

Prawo miejscowe; Zagospodarowanie przestrzenne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Dźwierzuty z dnia 12 stycznia 2018 r. nr XXXV/303/18 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Dźwierzuty stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Uzasadnienie

Rada Gminy Dźwierzuty w dniu 12 stycznia 2018r. podjęła uchwałę Nr XXXV/303/18 Rady w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Dźwierzuty.

Na powyższą uchwałę skargę wniósł Wojewoda, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. W uzasadnieniu podano, że gmina, realizując przysługujące jej władztwo planistyczne, ma prawo uchwalić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ale jedynie przy zachowaniu zasad i trybu jego sporządzania, określonych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a procedura uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, zawarta w art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017r. poz. 1073 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) jest ściśle określona. Wskazano, że przeprowadzona analiza przedmiotowej uchwały oraz dokumentacji planistycznej wykazała, iż Wójt Gminy, jako organ właściwy do sporządzenia projektu planu miejscowego, nie wystąpił - stosownie do art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. - z wnioskiem o zgodę do ministra właściwego do spraw rozwoju rolnictwa w sytuacji, gdy w obszarze opracowania planu miejscowego znajdują się grunty rolne o klasie bonitacyjnej III, zlokalizowane między innymi na terenach elementarnych oznaczonych symbolami MNU i KDW. Wskazano, że zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. Z kolei ust. 2a określa, jakie warunki łącznie muszą być spełnione, aby zgoda taka nie była wymagana. Jeżeli zaś działki stanowiące grunty rolne, co do których minister nie wyraził zgody na ich nierolnicze przeznaczenie, przeznaczone zostały w planie miejscowym na cele nierolnicze, to stanowi to istotne naruszenie trybu i zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Podniesiono także, że zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. a, tiret 4. u.p.z.p. organ sporządzający projekt planu miejscowego winien również wystąpić o opinię do właściwych organów administracji geologicznej w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. W granicach obszaru opracowania planu miejscowego znajduje się udokumentowany Główny Zbiornik Wód Podziemnych nr 213 wraz z ustanowionymi obszarami ochronnymi. W myśl zaś art. 161 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, do ministra właściwego do spraw środowiska, jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji, należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczące między innymi określania warunków hydrogeologicznych w związku z ustanawianiem obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, a projekt planu wysłano w tym zakresie jedynie do urzędu marszałkowskiego - geologa wojewódzkiego. W ocenie strony skarżącej powyższe uchybienia stanowią naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto podniesiono, że w uchwalonym planie naruszono szereg zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzucono, że obszar opracowania planu został wyznaczony w sposób nieuwzględniający stref sanitarnych od cmentarza, stosownie do § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959r. Nr 52, poz. 315). Z analizy załącznika graficznego wynika bowiem, że strefy sanitarne od cmentarzy wykraczają poza granice obszaru opracowania planu miejscowego. Ponadto teren elementarny oznaczony w planie symbolem W.1, przeznaczony między innymi do pełnienia funkcji ujęcia wody i stacji uzdatniania wody, zlokalizowany jest częściowo w odległości mniejszej niż 500 m od cmentarza. Podniesiono, że błędnie wyznaczono obiekty wymagające ochrony konserwatorskiej, gdyż zgodnie z § 13 ust. 5 pkt 7 planu został wyznaczony budynek mieszkalny przy ul. N. "[...]" jedynie w części, a wydzielenie z budynku tylko jednego lokalu jest niezrozumiałe. Budynek ten, z uwagi na błędne przyjęcie do wojewódzkiej ewidencji zabytków, został z niej wykreślony, co zdaniem Wojewody dowodzi, że organ sporządzający plan miejscowy nie dokonał na etapie projektowym szczegółowej inwentaryzacji urbanistycznej, która wyeliminowałaby zaistniały błąd. Podniesiono, że w części tekstowej planu wprowadzono postanowienia niezgodne z rysunkiem planu, gdyż przeznaczenia terenów zostały określone w sposób budzący wątpliwości interpretacyjne, w zakresie spójności i zgodności części tekstowej planu z jego częścią graficzną, wskazując na konkretne zapisy planu. Podniesiono, że w wprowadzony w § 40 ust. 7 pkt 7 planu zapis co do maksymalnej wysokości obiektów zabudowy gospodarczej i altan pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawy o rodzinnych ogródkach działkowych (Dz.U. z 2017r., poz. 2176). Zakwestionowano zawarty w § 9 ust. 3 pkt 3 planu zakaz budowy wolnostojących na poziomie terenu masztów telefonii komórkowej na całym terenie objętym planem, wskazując że w sposób istotny ogranicza to realizację, a w następstwie może wręcz uniemożliwić zlokalizowanie tego rodzaju inwestycji, co pozostaje w sprzeczności z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2017r. poz. 2062). Zarzucono naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nierozgraniczenie funkcji terenów elementarnych, co może przyczynić się do powstania konfliktów przestrzennych, wskazując na konkretne zapisy planu, a w odniesieniu do niektórych zapisów wskazano także na możliwość naruszenia ustawy o drogach publicznych. Podniesiono, że plan miejscowy winien zawierać normy określające konkretne przeznaczenie każdego odcinka terenu objętego daną regulacją bez podawania warunków, a także bez uzależniania tego przeznaczenia lub jego realizacji od jakichkolwiek zdarzeń przyszłych lub niepewnych. Zaskarżona uchwała łamie tę zasadę wprowadzając normy otwarte, niejasne i nieprecyzyjne. Powołano się na konkretne zapisy uchwały, wskazując że postanowienia w nich zawarte są niespójne, niejednoznaczne, naruszają przepisy wyższego rzędu, zasady kształtowania ładu przestrzennego, cedują uprawnienia rady gminy na inne podmioty, zawierają ustalenia w formie informacyjnej, modyfikują przepisy wyższego rzędu, zawierają ustalenia w formie preferencji. Zarzucono, że zasady sporządzania planu miejscowego zostały również naruszone w poszczególnych zapisach poprzez potencjalnie błędne ustalenie przeznaczenia terenów i dopuszczenie różnego rodzaju obiektów budowlanych oraz zawarcie postanowień mało realnych do zrealizowania i wyegzekwowania, wprowadzenie ustaleń nieostrych, niejasnych, otwartych czy też w formie zalecenia, niewyznaczenie liniami rozgraniczającymi miejsc przewidzianych do zabudowy. Podniesiono, że władztwo planistyczne gminy oznacza między innymi, że rada gminy nie może cedować swoich uprawnień w zakresie kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu na inny organ, ani tym bardziej przekazać przysługującej jej kompetencji do określenia tychże zasad innym podmiotom, ani też upoważniać innych podmiotów do decydowania, czy określone (projektowane) rozwiązania inwestycyjne odpowiadają ustalonym przez nią w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasadom. W uchwalonym planie wprowadzono szereg przepisów naruszających przez gminę władztwo planistyczne poprzez scedowanie uprawnień na inne podmioty. Wskazano, że uchwalony plan nie określa lokalizacji, czy też kierunkowego przebiegu (układu) sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, linii telekomunikacyjnych oraz sieci gazowej, a zatem wprowadza możliwość rozstrzygnięcia tych kwestii na etapie projektowania oraz realizacji inwestycji, pozostawiając to w istocie w gestii inwestorów. Dodatkowo podniesiono, że budowa gazociągu powoduje ograniczenie prawa własności poprzez ograniczenie sposobu użytkowania terenu w strefie kontrolowanej przebiegu gazociągu, co wynika z ograniczeń, o których mowa w § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U. z 2013r. poz. 640). Zarzucono, że w uchwalonym planie wprowadzono szereg zapisów stanowiących powtórzenie i modyfikację przepisów aktów wyższego rzędu - ustaw i rozporządzeń, a także postanowienia naruszające przepisy zawarte w tych aktach. Zarzucono, że § 8 ust. 2 pkt 1 w połączeniu z § 8 ust. 1 pkt 17, § 10 pkt 13, § 17 ust. 1 i 2, § 17 ust. 7 pkt 1, § 17 ust. 9 pkt 9 oraz § 17 ust. 9 pkt 15 i 16 wskazuje na możliwość zlokalizowania w granicach opracowania niniejszego planu elektrowni wiatrowych o łącznej mocy większej niż 40 kW (mikroinstalacji), co może naruszać ustawę o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Wskazano na zapisy dyskryminujące inne podmioty gospodarcze, naruszające kompetencje innych organów. Zarzucono, że w § 19 zapisy w części wykraczają poza ustalenia zawarte w art. 15 ust. 3 pkt 3 w związku z art. 37f u.p.z.p., gdyż w planie miejscowym, w zależności od potrzeb, określa się granice obszarów wymagających przekształceń lub rekultywacji, a nie jak mówi uchwała dodatkowo rehabilitacji, rewitalizacji i rewaloryzacji, a w art. 37f u.p.z.p. ustawodawca przewidział stosowną formę określającą tego rodzaju działania. W związku z powyższym w ocenie organu nadzoru kwestionowana uchwała winna zostać uznana za nieważną w całości. Podniesiono także, że wątpliwości budzi uzasadnienie uchwały, które nie spełnia wymogu określonego z art. 15 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Jak wynika z treści uzasadnienia do przedmiotowej uchwały wójt nie przeprowadził analizy aktualności, o której mowa w art. 32 ust. 1 u.p.z.p. i nie przedstawił jej wyników radzie gminy, która w konsekwencji nie miała możliwości podjęcia uchwały w sprawie aktualności studium i planów miejscowych.