Wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. IV SA/Wa 3004/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska - Litwiniec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędzia WSA Anna Szymańska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 lutego 2017 r. sprawy ze skargi D.J. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] r., [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę

Uzasadnienie

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...].08.2016 r., nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (zwany dalej GDOŚ) - po rozpatrzeniu zażalenia D. J. - utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (zwanego dalej RDOŚ) z dnia [...].06.2016 r., nr [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośrodka hodowli ryb [...] - hodowla [...] w okolicy miejscowości [...] - dolina rzeki [...] w km [...] - [...] - kontynuacja rozpoczętej w 2003 r. i niezakończonej budowy dla terenu działki nr [...], obręb ewidencyjny [...], gmina [...] i części działki nr [...] obręb ewidencyjny [...], gmina [...]. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie sprawy. GIOŚ wydał go po ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy. Uprzednie postanowienie odmowne WIOŚ - Organ odwoławczy uchylił, nakazując przeprowadzenie wizji w terenie. Zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2016 r., ponownie rozpoznając tę sprawę, RDOŚ, poinformował o przeprowadzeniu dowodu z owej wizji terenowej.

Następnie, postanowieniem z dnia [...].06.2016 r., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] ponownie odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy.

GDOŚ zaznaczył, że w związku z lokalizacją przedmiotowego przedsięwzięcia w granicach obszaru [...], [...] i [...] ([...]) - przedmiotem postępowania uzgodnieniowego była weryfikacja zgodności projektu decyzji o warunkach zabudowy z przepisami dotyczącymi tej formy ochrony przyrody. Podał, że ustalono, iż teren inwestycji obejmuje działkę o nr. ew. [...] w obrębie [..], o powierzchni ok. [...] ha. Obszar inwestycji obejmuje również rzekę [...] i zlokalizowany jest bezpośrednio przy jej brzegu (północna granica inwestycji), Strugę [...] (zachodnia granica inwestycji) oraz rzekę [...] (wschodnia granica inwestycji). Działka nr [...] zlokalizowana jest ok. [..] km od wypływu rzeki [...] z jeziora [...] oraz w odcinkach ujściowych Strugi [...] i rzeki [...]. Od południa i wschodu teren inwestycji sąsiaduje z obszarami leśnymi, natomiast od zachodu z terenami łąkowymi. W toku wizji terenowej stwierdzono wykonanie: elementów płyty dennej (ławy [...] i betonu [...]), przy czym wierzchnia warstwa płyty [...] jest zlasowana, drogi dojazdowej z płyt [...], stawów [...] na wody [...] (2 szt.) i [..] wokół zbiorników. Od zbiorników w stronę [...] prowadzi rów (ok. [...] m), w którym stwierdzono wodę, ponadto stwierdzono ruiny po budynku [...]. Teren inwestycji jest nieuporządkowany, porośnięty roślinnością o różnym zwarciu w podszycie (głównie samosiewy [...], [...], [...], [...]), przy gruncie porośnięty jest obficie roślinnością zielną i trawami. W rejonie inwestycji rzeka [...] ma dno [...], miejscami [...], stwierdzono tu występowanie włosienniczników, oraz [...] i [..]. Ponadto, zgodnie z danymi znajdującymi się w zasobach Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska (m.in. Powszechna inwentaryzacja siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory w Lasach Państwowych, 2007 r.), powyżej planowanej inwestycji w dolinie rzeki [...]i Strugi [...] - zidentyfikowane są siedliska przyrodnicze: ekstensywnie użytkowane niżowe łąki [...] ([...]), które wrażliwe są na zmiany warunków wodnych. GIOŚ podał, że uwagi do protokołu z wizji terenowej złożyli wszyscy jej uczestnicy. Przy czym, jedynie pismo Okręgu Polskiego Związku [...] w [...] (dalej zwanego OPZW) - zawiera nowe informacje, które pomogły Organowi I. instancji potwierdzić, że w rejonie planowanej inwestycji występują gatunki ryb, dla ochrony których wyznaczono obszar [...] Dolina [...], [...] i [...] ([...]). Pismo zaś sekretarza [...] w rzeki [...], stanowi jedynie potwierdzenie faktów stwierdzonych w toku dowodu z oględzin terenowych. Natomiast pismo Inwestora zawiera wyjaśnienia dotyczące kwestii technologicznych. Jednocześnie GDOŚ stwierdził, że oświadczenie Inwestora, zawarte w piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r., w którym przedstawił informacje dotyczące zakresu i terminów realizacji planowanych prac w korytach rzek oraz sposobu oczyszczania stawów, nie jest w żaden sposób wiążące dla Organu uzgadniającego. Organ odwoławczy nadmienił także, iż Informacje [...] - jako instytucji wyspecjalizowanej - są pomocne w rozstrzygnięciu sprawy. Wprawdzie w piśmie [...] brak jest informacji o odłowach kontrolnych, jednakże podkreślono w nim, że jednokrotne odłowy kontrolne są niemiarodajne, a z uwagi na termin - należy je powtórzyć. Wskazano, że Obszar [...] Dolina [...], [...] i [...] ([...]), o powierzchni ponad [...] tys. ha, obejmuje doliny rzeki [...] i jej największych dopływów ([...] i [...]), od obszarów źródliskowych, aż po strefy ujściowej do rzeki [...] w [...]. Obszar [...] obejmuje w znacznej mierze obszary leśne (blisko [...]% powierzchni) obszary łąkowe i użytki rolne ([...] % powierzchni obszaru) oraz wody śródlądowe ([...] %). Ten obszar [...] został utworzony dla ochrony siedlisk [..]: tj. zbiorowiska [...] (m.in. siedliska o kodach: [...], [...], [...], [...]), w tym unikalne [...] i [...] przejściowe; leśne - zarówno [...] i [...] jak i wilgotne lasy [...] i [...] (m.in. siedliska o kodach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [..] DO, [...]), ł[...] i [...] (m.in. siedliska o kodach: [...], [...], [...]) oraz wód [...] ([...], [....], [...], [...], [...]). Rzeki i ich dopływy stanowią ważną ostoję ryb: [...] ([...]), [...] ([...]), [...] ([...]) oraz [...] ([...]) i [....] ([...]). Rzeka [...] z kolei, stanowi prawobrzeżny i jednocześnie największy dopływ [...] ma długość [...] km. Jako początek [...] przyjmuje się jej wypływ z jeziora [...]. Rzeka praktycznie na całej swojej długości przepływa przez tereny zalesione. Początkowo płynie w wąskiej dolinie wśród lasów; przepływa przez kilka jezior (m.in. przez sztuczne Jezioro [...] i Jezioro [...]), dalej Kanałem [...]. Przed ujściem skręca szerokim łukiem na [...]. Dolina rzeczna jest tu znacznie szersza. Ujście rzeki znajduje się w mieście [...] (por. Diagnoza środowiska przyrodniczego dorzecza [...], kier. [...], 2000 r.). Biorąc pod uwagę strukturę przestrzenną obszaru [...] i lokalizację inwestycji (w górnym biegu rzeki [...], pomiędzy dwoma dopływami), zainwestowanie na tym odcinku rzeki [...] i jej dopływach (istniejące gospodarstwo stawowe na [...] - ok. [...] km od planowanej inwestycji), uwarunkowania przyrodnicze rejonu inwestycji (otoczenie stanowią obszary leśne i łąkowe, rzeka o piaszczystym dnie z miejscowymi żwirowiskami), preferencje siedliskowe wskazanych gatunków ryb, będących przedmiotami ochrony w obszarze [...], m.in.: [...], [...] i [..] powoduje, że rejon inwestycji stanowi dobrej jakości, dogodne siedlisko dla tych gatunków. Wśród istotnych zagrożeń dla tych gatunków, wskazanych w standardowym formularzu danych obszaru [...] wymienia się akwakulturę [...] - hodowle ryb [...] na obszarach źródliskowych i w obrębie mniejszych dopływów. Jak przypomniał GIOŚ, projekt decyzji o warunkach zabudowy dopuszcza budowę: stopnia stabilizującego lustro wody na rzece [...], ujęcia wody na rzece [...], cieku [...], [...] z wykonaniem krat na wlocie i wylocie, dwukomorowego piaskownika [...], [...], [...], studni [...], basenów [...], basenów [...], sieci osadów [...], [...], [...], [...], [...], budynku [...] i magazynu na [...], budowli [...], dróg [...], zbiornika [...]. Wobec tego, w ocenie Organu II. instancji, zamierzone przedsięwzięcie faktyczne polega na działaniach powiązanych technologicznie, tj.: pobór wody do napełnienia i uzupełnienia strat w stawach, oraz funkcjonowanie stawów (eksploatacja i gospodarowanie wodami). Z tego względu, przy rozważaniu wpływu przedsięwzięcia na obszar [...], wzięto pod uwagę całość przedsięwzięcia. GIOŚ dostrzegł, że istnienie stawów [...] może sprzyjać ochronie i zwiększaniu lokalnej różnorodności biologicznej. Stanowią one ostoję dla rzadkich gatunków roślin związanych z [...] siedliskami [...] i [...], mają też znaczenie dla wielu gatunków zwierząt. Nie daje to jednak pełnego obrazu sytuacji. Istnienie stawów hodowlanych należy rozpatrywać w szerszym ujęciu, w szczególności w powiązaniu z działaniami koniecznymi do utrzymania normalnego poziomu piętrzenia w stawach oraz oddziaływania skumulowanego ze wszystkimi innymi zapotrzebowaniami na wodę z tego cieku. GIOŚ zaznaczył, że obiekty stawowe i budowle piętrzące wpływają na zmianę dynamiki przepływu cieków poprzez spowolnienie tempa przepływu wody na odcinku bezpośrednio powyżej i poniżej obiektów oraz wyrównanie przepływów w dolnym biegu cieku. Pobory wody na zasilanie stawów [...], szczególnie w okresie niskich stanów wody w ciekach zlewni, powodują deformację [...] przepływu, a konsekwencją tego stanu są przekształcenia środowiska przyrodniczego: [...] i [...], lasów [...] oraz łąk [...]. Dodatkowo, oddziaływanie kompleksu stawowego zależy od lokalnych uwarunkowań środowiskowych, takich jak: typ krajobrazu, ukształtowanie powierzchni, budowa geologiczna, stosunki wodne, walory przyrodnicze, stan czystości wód w rzece oraz od parametrów technicznych zbiornika i jego lokalizacji względem koryta rzeki. Rozmiar i zasięg wpływu zależy głównie od wielkości zbiornika, a szczególnie wysokości piętrzenia i pojemności. Zatem przedmiotowe przedsięwzięcie może wpływać na przepływ w rzece [...], tym samym na warunki [...] w rzece jak i na ekosystemy w jej sąsiedztwie, w tym na [...] łąki w jej dolinie. GIOŚ podzielił również rozważania Organu I. instancji, dotyczące wpływu planowanej inwestycji (w szczególności: możliwości zmiany [...] i temperatury wody w rzece, barier wynikających z budowy obiektów piętrzących) na gatunki [...], dla ochrony których wyznaczono obszar [...] Dolina [...], [...] i [...], co prowadzić do pogorszenia stanu ich siedlisk. Z tego Organ odwoławczy wyprowadził wniosek, że planowane przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar [...]. Podkreślił także, iż w przypadku niepewności wystąpienia oddziaływania przedsięwzięcia na obszar [...], zastosowanie znajduje tzw. zasada ostrożności. Zgodnie z art. 33 ustawy o ochronie przyrody, jeżeli planowane przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na obszar [...] - wymagane jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na obszar [...]. GIOŚ stwierdził, że dla planowanego przedsięwzięcia nie została przeprowadzona taka ocena, a zatem nie można wykluczyć takiego oddziaływania i należy odmówić uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia procedury wydania postanowienia administracyjnego, poprzez uniemożliwianie Stronie zapoznania się z aktami sprawy wskazał, że zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednakże zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok z dnia 25 listopada 2010 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, sygn. akt: II SA/Rz 928/10). Strona skarżąca natomiast - zdaniem GIOŚ - nie wykazała, jakie ujemne konsekwencje dla rozstrzygnięcia sprawy spowodowało ograniczenie jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Podstawą ustaleń faktycznych była wizja terenowa, natomiast uwagi złożone przez sekretarza [...] nie zostały uznane jako dowód w sprawie, a wyjaśnienia [...] zostały potraktowane jako dodatkowe informacje. Z tego względu ten zarzut Skarżącej nie uznano za nieuzasadniony. Reasumując, GIOŚ - biorąc pod uwagę zapisy projektu decyzji o warunkach zabudowy - stwierdził, że istnieje możliwość naruszenia art. 33 ustawy o ochronie przyrody, co czyni niezasadnym zarzut zażalenia także w tej kwestii. We wniesionej skardze D. J. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając: 1). mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2015.1651), poprzez dowolne uznanie przez Organ II. instancji - w oparciu o ustalenia Organu I. instancji - że inwestycja objęta decyzją o warunkach zabudowy może znacząco negatywnie oddziaływać obszar [...], podczas gdy prawidłowa ocena oddziaływania inwestycji, prowadzić winna do wniosku, iż jej oddziaływanie na obszar [...] nie ma charakteru negatywnego, a tym bardziej znaczącego; 2). mające wpływ na wynik sprawy naruszenia postępowania administracyjnego, tj.: a). art. 10 K.p.a. w zw. z art. 106 § 4 K.p.a., poprzez uznanie, iż uniemożliwienie Stronie postępowania zapoznania się i wypowiedzenia się w sprawie zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności co do pism z dnia [...] czerwca 2016 r. sekretarza [...] oraz pisma z dnia [...] czerwca 2016 r. [...], nie stanowiło naruszenia prawa procesowego mającego wpływ na wynik sprawy; b). art. 77 § 1 K.p.a., poprzez oparcie ustaleń faktycznych na hipotetycznych założeniach, bez przeprowadzenia jakichkolwiek badań mogących stanowić podstawę do formułowania twierdzeń przedstawionych w postanowieniu; c). art. 80 K.p.a., poprzez uznanie wyłącznie w oparciu o oględziny nieruchomości i informacje uzyskane od stron postępowania ([...] oraz [...]), za udowodniony fakt znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia na cele ochrony obszaru [...]; Jak podała Skarżąca, ocena Organu wiąże się z hipotetycznym pogorszeniem stanu siedlisk [...], dla ochrony których wyznaczono obszar [...] Dolina [...], [...] i [..] Natomiast nie wszystkie negatywne oddziaływania będą uniemożliwiały realizację przedsięwzięcia w kontekście art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, ale tylko te, których skala, stopień i charakter oddziaływania będą uznane za znaczące. Przesłanki zaś, na podstawie których stwierdzono możliwość znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia na obszar [...], są nieprecyzyjne i zbyt ogólne oraz nie zostały poparte szczegółową analizą, z punktu widzenia stanu faktycznego, w ramach którego ma być realizowana ta inwestycja. Skarżąca nie wie dlaczego Organ uznaje, iż zamiana [...], temperatury wody w rzece, barier wynikających z budowy obiektów piętrzących, spowoduje pogorszenie stanu [...] oraz dlaczego sytuacja taka winna być kwalifikowana jako znacząco oddziałująca na obszar Natura 2000. Skarżąca podała, że Ośrodek [...], będący przedmiotem postępowania zaprojektowany został w technologii sprawdzonej i powszechnie stosowanej w kraju. Większość ośrodków [...] w kraju, a z całą pewnością wszystkie funkcjonujące na terenie województwa [...] są ośrodkami opartymi na wodzie przepływowej, co oznacza, że woda pobrana na potrzeby technologiczne, po jej wykorzystaniu i oczyszczeniu, zawracana jest do środowiska, a ilość zrzucanej wody równa się ilości pobranej ze środowiska. Zaprojektowany sposób oczyszczania wód [...], oparty na przepływowych osadnikach nie jest sposobem nowatorskim a powszechnie stosowanym i dającym właściwe efekty oczyszczania. Wszystkie ośrodki w kraju stosują taką metodę oczyszczania wód [...]. Stwierdzenie, że w wyniku zrzutu wód poprodukcyjnych zostaną wielokrotnie zwiększone ilości biogenów w wodach [...], w porównaniu do stanu obecnego, jest - jej zdaniem - twierdzeniem nieprawdziwym. Nie jest prawdą także to, że w wyniki zrzutu ścieków nastąpi wzrost [...], który spowoduje masowy rozwój roślinności wodnej. Gdyby było to prawdą, to ośrodki na rzekach takich jak [...] i [...] (także obszary [...]), na których zlokalizowano bardzo dużo ośrodków [...] oddalonych od siebie nierzadko o kilkaset metrów - nie powinny istnieć. Organ nie wyjaśnił na jakiej podstawie taką tezę sformułował i co było podstawą jej sformułowania. Nie przedstawił żadnych dowodów czy analiz. Nie wykazał jaki jest aktualny stan czystości rzeki [...], w zakresie wskaźników [...]. Nie wykazał jakie stężenia zanieczyszczeń wystąpią w rzece poniżej zrzutu. Skarżąca wyjaśniła, że wody [...] z ośrodków [...] nie zawierają substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego. W odniesieniu do stwierdzenia, że funkcjonowanie ośrodka a w szczególności pobór wód na potrzeby technologiczne ośrodka, spowoduje zmniejszenie przepływu w rzece poniżej stopnia wskazała, że warunki korzystania z wód określa Zarządzenie Nr 3 Dyrektora RZGW w [...], zgodnie z którym pobór wód na potrzeby ośrodka przy poborach zwrotnych może wynosić [...]% [...], pod warunkiem wypełnienia koryta rzeki na odcinku pomiędzy ujęciem a zrzutem, do co najmniej [...]. Spełnienie tego warunku nie daje podstaw do twierdzenia, że inwestycja będzie negatywnie oddziaływała. Ocena rozwiązań technicznych i technologicznych ośrodka nie leży w kompetencji Organu uzgadniającego decyzję o warunkach zabudowy. Wyraziła też przekonanie, że rozstrzygnięcia obu instancji nie udzielają odpowiedzi na pytanie, czy zaprojektowany sposób oczyszczania ścieków jest właściwy i skuteczny z punktu widzenia ochrony obszaru [...]. Podkreśliła także, iż Organ nie wyjaśnił co oznacza stwierdzenie, że ścieki nie będą całkowicie oczyszczone. Podobnie w przypadku biogenów Organ nie wykazał jakie są aktualne stężenia zawiesiny w wodach rzeki [...] i nie przeprowadził analizy jakie stężenia zawiesiny wystąpią w wodach [...] poniżej zrzutu ścieków. Organ I instancji nie wyjaśnił także, na jakiej podstawie twierdzi, że przetrzymanie wód poprodukcyjnych w odstojniku spowoduje wzrost temperatury wody w stosunku do temperatury wody w rzece. Zadała pytanie, co wobec tego ma spowodować nagrzanie wód w osadniku do temperatury stanowiącej zagrożenia dla wód rzeki R. Zdaniem Skarżącej, poczynione rozważania świadczą o dowolności oceny odziaływania inwestycji na obszar [...], dokonanej przez Organ I. instancji, a następnie powielonej przez Organ II. instancji. Wyraziła też przekonanie - odnośnie zarzuconego przez nią naruszenia art. 10 K.p.a. - że nie można uznać, iż uwagi złożone przez sekretarza [...] nie zostały uznane jako dowód w sprawie, a wyjaśnienia [...] zostały potraktowane jako dodatkowe informacje. Należało je potraktować jako dowody, z którymi Strona miała prawo zapoznać się przed wydaniem decyzji. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.