Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 kwietnia 2016 r., sygn. II SA/Ol 227/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego - stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 3 września 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. nr [...] z dnia 9 lipca 2013 r. ustalającej - na wniosek A. Sp. z o.o. z siedzibą w G. - lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie podziemnych linii elektroenergetycznych SN wraz z siecią sterującą, na terenie działek nr ewidencyjny [...] w obrębie geodezyjnym Z., gmina K. W uzasadnieniu podano, że z żądaniem wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji wystąpiło Stowarzyszenie B., domagając się jednocześnie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu. We wniosku podniesiono, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak obwieszczeń związanych z prowadzonym postępowaniem. W związku z tym ustalając datę prawomocności decyzji organ bazował jedynie na potwierdzeniach odbioru od inwestora i właścicieli działki, pomijając kwestie obwieszczenia i związany z tym termin prawomocności decyzji. We wniosku zarzucono, że w aktach sprawy brak jest dowodu na doręczenie obwieszczeń sołtysom w celu wywieszenia na tablicach w poszczególnych sołectwach, a obowiązkiem organu jest dokonanie obwieszczeń w pobliżu planowanego przedsięwzięcia, przy zastosowaniu kilku form lokalnego ogłaszania, a nie jedynie ograniczenie się do jednej z form komunikacji. Podano, że postanowieniem z dnia 9 marca 2015 r. Kolegium wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji oraz dopuściło do udziału w nim Stowarzyszenie B. z siedzibą w K. Rozpatrując sprawę w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organ wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji należy do nadzwyczajnych środków wzruszenia decyzji ostatecznych i jego istotą jest ustalenie, czy decyzja - której dotyczy postępowanie - dotknięta jest jedną z wad wymienionych wyczerpująco w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przy czym wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 pkt 1-6 Kodeksu postępowania administracyjnego mają charakter materialnoprawny i tkwią w samej decyzji. Dlatego dla sposobu załatwienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma znaczenia, czy postępowanie, w którym została ona wydana, zostało przeprowadzone prawidłowo pod względem prawnym. Ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a nie poprzedzające ją postępowanie. Podniesiono, że decyzja będąca przedmiotem badania wydana została przez organ właściwy, zgodnie z brzmieniem art. 50 i 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można stwierdzić, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej, bowiem organ orzekający był umocowany do rozstrzygania przepisami ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym - art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 i 51 ust. 1 tej ustawy. W ocenie Kolegium także przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kodeksu postępowania administracyjnego nie zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Wskazano, że w myśl art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa wart. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosuje się odpowiednio. Zatem organ obowiązany jest do sporządzenia analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji oraz analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Z kolei art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa jakie elementy winna zawierać decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W ocenie Kolegium decyzja będąca przedmiotem postępowania nie została wydana z rażącym naruszeniem przytoczonych regulacji. Wskazano, że prawidłowo uznano inwestycję planowaną przez A. Sp. z o.o. z siedzibą w G. za inwestycję celu publicznego, gdyż zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ilekroć jest mowa o inwestycji celu publicznego - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w myśl art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami celami publicznymi w rozumieniu ustawy są budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Zatem inwestycja polegająca na budowie podziemnych linii elektroenergetycznych SN wraz z siecią sterującą mieści się w powołanym przepisie, a zamierzeniu temu można przypisać znaczenie gminne. Stwierdzono, że wszystkie elementy i postanowienia wskazane w art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawarto w badanej decyzji. Spełniony został także wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 4, do którego odsyła art. 50 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż w zakresie ochrony gruntów rolnych wypowiedział się Starosta N., uzgadniając projekt decyzji w postanowieniu z dnia 13 czerwca 2013 r. Podano, że na terenie objętym inwestycją brak jest obowiązujących przepisów zakazujących wprost lokalizowania wnioskowanych linii elektroenergetycznych SN. Podano, że brak jest niezgodności z przepisami odrębnymi (art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wskazano, że przeprowadzono analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, co wynika z załącznika nr 2 do decyzji i wyczerpuje art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja spełnia także wymogi określone w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 107). Również załącznik graficzny sporządzono na mapie w odpowiedniej skali i określono na nim linie rozgraniczające teren inwestycji, opisując je jako "obszar objęty wnioskiem". Nie stwierdzono, aby decyzja z dnia 9 lipca 2013 r. dotknięta była którąkolwiek z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 punkty od 3 do 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku Stowarzyszenia, dotyczących braku dokonywania obwieszczeń w toku postępowania, co miało uniemożliwić stronom wzięcie w nim czynnego udziału wyjaśniono, że tak postawiony zarzut wyczerpuje podstawę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Żadna zaś z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 Kodeksu postępowania administracyjnego nie może jednocześnie skutkować nieważnością decyzji administracyjnej. Ustawodawca przewidział odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności. System weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Wyjaśniono, że stanowisko to jest ugruntowane w doktrynie prawa administracyjnego oraz w orzeczeniach sądów administracyjnych. Zatem badanie ewentualności wystąpienia zarzucanej wady postępowania winno mieć miejsce nie w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a ewentualnie w toku postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Wskazano przy tym, że brak w aktach sprawy zwrotnych poświadczeń odbioru przez sołtysów poszczególnych obwieszczeń nie stanowi rażącego naruszenia przepisów, gdyż przepisy nakazują dokonanie obwieszczeń, ale nie regulują kwestii obowiązku doręczania obwieszczeń sołtysom w trybie przewidzianym w Kodeksu postępowania administracyjnego.