Wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. IV SA/Wa 195/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi T. W. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącej T. W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...].10.2013 r. Minister Środowiska - po rozpatrzeniu zażalenia inwestorów T. W. i J. W., reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika - utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...].07.2012 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. o ustaleniu warunków zabudowy, polegających na budowie budynku jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działkach nr [...] i [..], położonych w miejscowości M., Gmina S., należących do inwestorów. Stan faktyczny i prawny rozpatrywanej sprawy przedstawiał się następująco. Postanowieniem z dnia [...].07.2013 r. Dyrektor [...] Parku Narodowego odmówił uzgodnienia wskazanego projektu decyzji. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał m.in., że planowana inwestycja stanowić będzie zagrożenie zewnętrzne dla [...] Parku Narodowego (dalej zwanego [...]) z powodu zmniejszenia powierzchni terenów niezabudowanych oraz zwężenia połączenia pomiędzy obszarami użytkowanymi przyrodniczo (użytki rolne). Ponadto przedmiotowe działki znajdują się w korytarzu ekologicznym, biegnącym od granicy Parku na wschód w kierunku enklawy Parku "L." i Wyżyny M.. Korytarz ten umożliwia bytowanie i krzyżowanie się populacji roślin i zwierząt zamieszkujących wskazane obszary. Zdaniem Dyrektora Parku, planowany pod zabudowy obszar powinien pozostać jako obszar użytkowany rolniczo. Na wskazane postanowienie Dyrektora Parku, pełnomocnik inwestora wniósł do Ministra Środowiska zażalenie. Organ odwoławczy stwierdził, że przekazane przez radcę prawnego S. K. pełnomocnictwo podpisane jest tylko przez T. W. i dotyczy zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie 2 budynków mieszkalnych i 1 gospodarczego wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...] w M. Gmina S.. Zawiera więc nieścisłości w odniesieniu do faktycznie planowanej inwestycji. W złożonym zażaleniu inwestor stwierdza, iż spełnione zostały łącznie przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem inwestora, nie istnieją żadne przepisy prawa materialnego mogące być podstawą prawną kwestionowanego postanowienia. Podstawą do odmowy uzgodnienia przedmiotowej zabudowy może być norma, która upoważnia do wprowadzenia zakazu zabudowy na terenie otuliny. Minister Środowiska nie podzielił tej argumentacji. Stwierdził, że wniosek Burmistrza dotyczy projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, których zamierzeniem inwestycyjnym jest budowa budynku jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działkach nr [...] i [...] w miejscowości M., Gmina S., stanowiących własność inwestora. Minister potwierdził, że dla analizowanego obszaru nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśnił, że skoro otulina parku narodowego, tworzona na podstawie wyraźnej delegacji ustawowej, ma zabezpieczać park przed zagrożeniami zewnętrznymi, wynikającymi z działalności człowieka, a takim zagrożeniem niewątpliwie jest próba zawężenia przestrzeni w istniejącym korytarzu ekologicznym, to planowane przedsięwzięcie będzie miało negatywny wpływ na walory przyrodnicze Parku. Powołał się na Opinię Przyrodniczą dr A. K. z dnia [...] lipca 2013 r. Wynika z niej, że przedmiotowe działki nr [...] i [...] są otwartym ekosystemem nieleśnym bez zabudowy i zlokalizowane są w przesmyku pomiędzy istniejącą zabudową, stanowiąc ważną część przebiegającego tamtędy korytarza ekologicznego. Otoczenie działek stanowią pola uprawne. Minister stwierdził, że Park jest wyspą w ok. 70% leśną, otoczoną polami uprawnymi i terenami zabudowanymi wsi i przysiółków. Granica [...]PN ma długość ok. 50 km, co przy jego niewielkiej powierzchni, wynoszącej ok. 2,1 tys. ha powoduje bardzo dużą dostępność jego obszaru, co jest czynnikiem niekorzystnym. Park obejmuje dwa kompleksy leśne. W części południowej jest to rejon G., H. i Z.. W północnej części jest to wzgórze B. i lasy p. Nie ma żadnego połączenia leśnego, ani od strony zachodniej - z obszarem Natura 2000 Dolinki K., ani północno-wschodniej z [...] Parkiem Krajobrazowym, gdzie przebiega ciąg regionalnego korytarza ekologicznego "J.- M.". Zwierzęta migrują z Parku i przybywają do jego wnętrza ze wszystkich możliwych kierunków. Najintensywniej zwierzęta przemieszczają się polami, łąkami i ugorami położonymi w najbliższym sąsiedztwie ekosystemów leśnych, bo tam nie występują bariery. W ten sposób odbywają się wędrówki zwierząt w celu znalezienia żeru czy partnera, wielu leśnych ssaków: dzików, saren lisów, kun, itp. Minister zaznaczył, że przedmiotowe działki znajdują się w świetle korytarza ekologicznego biegnącego od granicy Parku na wschód, w kierunku enklawy Parku "L." i Wyżyny M.. Omawiany korytarz umożliwia bytowanie i krzyżowanie się populacji roślin i zwierząt, zamieszkujących sąsiednie tereny. Planowana inwestycja będzie istotną barierą w migracjach zwierząt. Aktualnie, w istniejącej w tym rejonie zabudowie występują różnego rodzaju luki i przerwy umożliwiające jeszcze przemieszczanie się zwierząt. Teren Parku i otuliny stanowią pod względem przyrodniczym integralną część. Zwierzęta żyjące w wąskich dolinach rzecznych [...]PN wykorzystują otwarte przestrzenie wierzchowiny np. łąki, pola uprawne, ugory jako miejsce żerowania, polowań, odpoczynku oraz wędrówek dobowych i w celach rozrodczych. Brak możliwości realizacji tego behawioru spowoduje pogorszenie ich egzystencji i stanu populacji. Chodzi tu w szczególności o niekorzystne zjawiska związane z brakiem wymiary genów pomiędzy sąsiednimi populacjami, co prowadzi do homogenizacji genów izolowanych populacji. Stają się one słabe, mniej odporne, bardziej podatne na; choroby i zjawiska losowe. Dlatego spada ich liczebność i w konsekwencji zanikają. Fragmentacja siedlisk spowodowana osadnictwem już doprowadziła do wyginięcia na obszarze Parku większych drapieżników, np. wilka. W tym kontekście strefa ochronna (otulina Parku), która zgodnie z Ustawą powinna przyczynić się do zabezpieczenia wartości przyrodniczych (w tym przypadku Parku), utraci w tym miejscu swoje funkcje. Zgodnie z art. 5 pkt 2 ustawy, korytarz ekologiczny jest obszarem umożliwiającym migrację roślin, zwierząt lub grzybów. Minister zauważył, że utrzymanie korytarzy migracyjnych (ekologicznych), jest niezmiernie ważne dla zachowania różnorodności biologicznej, szczególnie w obrębie parku narodowego, utworzonego m.in. w tym celu (art. 8 ust. 2 ustawy). Ustawodawca w art. 5 pkt 6 ustawy definiując pojęcie różnorodności biologicznej wyraźnie wskazuje, iż przez pojęcie to należy rozumieć nie tylko zróżnicowanie między gatunkami, ale również zróżnicowanie w obrębie gatunku, czyli różnorodność genetyczną zapewniającą przetrwanie gatunkom flory i fauny. Dlatego tak ważne jest zachowanie ciągów migracyjnych, pozwalających na stałe i nieskrępowane przemieszczanie się zwierząt, w połączeniu z niezabudowaną przestrzenią w obszarze której ciągi migracyjne występują. Umożliwienie swobodnego przemieszczania się zwierząt zamieszkujących [...]PN, poprzez zapewnienie przepływu genów znacząco wpływa na ich ochronę. Zubożenie różnorodności genetycznej zwierząt występujących w Parku spowoduje krzyżowanie się osobników blisko ze sobą spokrewnionych, powodując depresję wsobną. Zjawisko to jest bardzo niekorzystne, bowiem jego skutkiem jest m.in. zmniejszenie płodności oraz odporności na choroby, jak również liczne mutacje prowadzące do zmniejszenia przeżywalności młodych. Konsekwencją takiego stanu może być w ostateczności zagłada populacji na danym obszarze. Izolacja Parku która będzie konsekwencją braku realizacji odpowiednich zapisów w aktach prawa miejscowego, może doprowadzić do, nieodwracalnych zmian w przyrodzie prawem chronionego obiektu. Inną ważną funkcją korytarza ekologicznego jest, o czym już wspominano, umożliwienie zwierzętom wędrówki w celu poszukiwania żerowisk, wodopojów oraz nowych miejsc bytowania. Czynniki te mają duże znaczenie dla ochrony zwierząt w [...], gdyż np. nadmierne przegęszczenie populacji na danym obszarze, może doprowadzić do zagłady populacji. W świetle art. 8 ust. ustawy, czynniki uniemożliwiający migrację zwierząt, należy więc uznać za zagrożenie dla chronionych w Parku składników przyrody. Minister wyraził przekonanie, że jeżeli zezwala się na umieszczenie czynnika stanowiącego zagrożenie dla przyrody parku narodowego w strefie, która ma za zadanie zabezpieczenie tego parku przed zagrożeniami, irracjonalna staje się konieczność jej tworzenia i istnienia z punktu widzenia jej funkcji zabezpieczającej park narodowy przed zagrożeniami zewnętrznymi, mogącymi szkodliwie oddziaływać na przyrodę parku narodowego. Irracjonalne staje się również istnienie form ochrony przyrody takich jak parki narodowe, które zostały powołane by chronić przyrodę, zezwalając jednocześnie na niszczenie tej przyrody, poprzez powolne, pośrednie oddziaływanie czynników wpływających na nią niekorzystnie. Do takich z całą pewnością należy zniszczenie korytarzy ekologicznych łączących Park z innymi obszarami przyrodniczymi. Minister podkreślił, ze tak rozumiane przepisy cyt. ustawy, są wypełnieniem zapisów art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, które stanowią, iż "władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom, zaś ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych. Skoro więc zasoby przyrodnicze należy zachować i przekazać przyszłym pokoleniom, trzeba zrobić wszystko by przede wszystkim ocalały te, uznane za szczególnie cenne, objęte ochroną prawną, m.in. parki narodowe, będące dziedzictwem i bogactwem narodowym, a więc własnością całego narodu, również następnych pokoleń. Konkluzja ta jest zgodna z celem tworzenia parków narodowych. Minister powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 2 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 1677/06, że "zabudowanie danego terenu niewątpliwie jest czynnikiem wpływającym na dany krajobraz, stąd wprowadzenie zakazu zabudowy danego terenu mieści się w zakresie, którego dotyczy art. 5 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody". Ze względu na rolne użytkowanie terenu w tej części otuliny, szczególnie jako pola uprawne i inne tereny rolne graniczące z Parkiem, obszar powiązań ekologicznych pomiędzy korytarzami ekologicznymi pełni takie same funkcje jak korytarze ekologiczne leżące w jego sąsiedztwie, umożliwiając migrację roślin i zwierząt. Położenie obszaru w sąsiedztwie Parku powoduje, że zwierzęta żyjące w Parku mogą korzystać z tego terenu w celu poszerzania swoich areałów żerowiskowych, stanowiących również lokalne żerowiska. Nie bez znaczenia jest fakt, że w otulinie Parku wyznaczono strefę ochronną zwierząt łownych, rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej zwierząt łownych w otulinie [...] Parku Narodowego (Dz. U. Nr [...] poz. [...]). Powyższe rozporządzenie jest wypełnieniem delegacji ustawowej, zawartej w art. 11 ust. 2 ustawy. Minister Środowiska ustanawia strefę ochronną zwierząt łownych, kierując się potrzebą ochrony gatunków zwierząt łownych w parku narodowym, jak również tworzenia strefy bezpieczeństwa dla gatunków zwierząt łownych wychodzących na żerowiska poza obszar parku narodowego. Następnie Minister stwierdził, że w sąsiedztwie analizowanego obszaru, przebiegają ważne korytarze ekologiczne. Wskazane korytarze biegną przez podobnie ukształtowane i użytkowane tereny jak analizowany obszar. Wszelka ingerencja w omawiany obszar, np. dalsza jego zabudowa spowoduje utratę przestrzeni biologicznie czynnej, wzmożoną penetrację terenu przez ludzi, zwiększenie ruchu samochodowego, wzrost natężenia hałasu, zwiększenie zanieczyszczenia powietrza spalinami, a tym samym utratę funkcji jaką obszar ten pełni łącznie z istniejącymi korytarzami ekologicznymi. Minister wskazał także, iż lokalizacja inwestycji jest tym groźniejsza, że ingeruje w obszar luźno zabudowany. Projektowane zagęszczenie zabudowy jest niepokojące, w kontekście zabudowy obszaru w korytarzu ekologicznym. Rozpatrując projekt warunków zabudowy Dyrektor Parku określa nie tylko kierunki zagospodarowania przestrzennego analizowanego obszaru, ale całość problemów z tym związanych, a więc i dalsze uwarunkowania, wynikające z tychże kierunków, a zwłaszcza konsekwencje dla przyrody Parku związane z ich realizacją. Analiza problemu powiązań (korytarzy) ekologicznych Parku z otoczeniem, pozwala na stwierdzenie czy dany korytarz ekologiczny spełnia warunki merytoryczne - tj. co łączy i z jakim terenem. W tym zakresie Dyrektor Parku musi ocenić obszar otuliny oraz poza otuliną Parku, celem dokonania faktycznego obowiązku prawnego. Zagadnienie dokąd prowadzą korytarze (powiązania) ekologiczne oraz jakość ich przebiegu należy do "części dotyczącej parku narodowego i jego otuliny", oraz "zakresu ustaleń tych planów - w tym przypadku warunków zabudowy, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku narodowego" (art. 10 ust. 6 ustawy), niezależnie od usytuowania części korytarza, w otulinie parku narodowego czy poza nią. Dyrektor Parku, rozpatrując projekt warunków zabudowy ma na uwadze problematykę o szerszym zakresie terytorialnym, niż obszar w granicach Parku i jego otuliny, mające wpływ na stabilność biologiczną Parku. Dokonując uzgodnienia Dyrektor Parku musi mieć pewność, iż w otulinie Parku oraz tuż poza granicą otuliny Parku, korytarz ekologiczny nie ulegnie przerwaniu lub ograniczeniu, w przeciwnym przypadku nie miałby on żadnej wartości. Ustalenie korytarzy ekologicznych oraz otwartych terenów pomiędzy nimi powinno nie tylko zostać zachowane w aktualnym stanie, ale znaleźć kontynuację poza granicą otuliny Parku, czyli poza obszarem Miasta i Gminy S.. Zabudowa przedmiotowych działek spowoduje zwężenie szerokości korytarza ekologicznego, co niewątpliwie będzie miało negatywny wpływ na przemieszczanie się zwierząt. Faktem powszechnie znanym, a tym samym nie wymagającym dowodu, jest to, że dzikie zwierzęta unikają miejsc przebywania ludzi, dlatego obecność siedlisk ludzkich oraz związane z tym czynniki, takie jak np. oświetlenie, hałas, specyficzne zapachy, które są nieodłącznym elementem bytności ludzi, będą powodować płoszenie zwierząt. Dalsza zabudowa na tym terenie spowoduje zwiększenie negatywnego oddziaływania czynników na przyrodę Parku. Może to prowadzić do zagrożenia dla liczebności zwierzyny zamieszkującej Park. Oddziaływanie przedsięwzięcia nie ogranicza, się wyłącznie do działki/dziełek na których ma ono być realizowane, lecz jest znacznie szersze i obejmuje również działki sąsiadujące. Tym samym, oddziaływanie czynników powodujących trudności w migracji zwierząt nie można odnosić wyłącznie do bariery fizycznej, jaką bez wątpienia stanowi próba zabudowy działek nr [...] i [...], będąca uzupełnieniem już istniejącej zabudowy w ich sąsiedztwie, po przeciwnej stronie drogi. Dlatego należy uwzględnić czynniki związane z płoszeniem zwierząt, których oddziaływanie jest znacznie szersze, szczególnie w kontekście skali i celu planowanego przedsięwzięcia, co (spowoduje w konsekwencji zwężenie obszaru, którym może dokonywać się migracja zwierząt, pomiędzy [...]PN a terenami sąsiednimi. Tym samym przedmiotowa inwestycja znacząco wpłynie na możliwość przemieszczania się zwierząt i utratę przez przedmiotowy obszar cech łącznika spajającego korytarze migracyjne, których istnienie jest niezbędne z punktu widzenia zachowania zróżnicowania biologicznego w Parku. Rozpatrując przedmiotową inwestycję w świetle przepisów dotyczących ochrony krajobrazu trzeba wziąć pod uwagę, iż znajduje się ona w pobliżu obszaru objętego najwyższą formą ochrony przyrody, przewidzianą w naszym prawodawstwie. Tak w parku narodowym, jak i w jego otulinie i okolicy przede wszystkim należy chronić walory krajobrazowe, rozumiane jako "wartości ekologiczne, estetyczne lub kulturowe obszaru oraz związane z tym rzeźbę terenu, twory i składniki przyrody ukształtowane przez siły przyrody lub działalność człowieka (art. 5 pkt 23 ustawy). Ustawodawca wymienia składniki przyrody ukształtowane przez człowieka, jednak wyraźnie zaznacza, że składniki te muszą być już ukształtowane przez człowieka, a nie dopiero kształtowane. W związku z tym przekształcenie krajobrazu naturalnego (zabudowa), będzie sprzyjała jego degradacji i przekształceniu w krajobraz zdewastowany, w którym elementu naturalne zostały wyparte przez rozwijające się budownictwo.