Wyrok WSA w Opolu z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. II SA/Op 178/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę.

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 9 września 2011 r. J. G. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w Lubszy o udzielenie pomocy finansowej na pokrycie strat poniesionych w wyniku zdarzenia losowego, jakim była nawałnica z gradobiciem w dniu 5 września 2011 r., tj. na naprawę 100% uszkodzenia dachu, wymianę części stropu drewnianego i malowanie mieszkania.

W wyniku rozpatrzenia tego wniosku, działający z upoważnienia Wójta Gminy Lubsza - Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Lubszy, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wydał w dniu 18 września 2012 r. decyzję nr [...], którą przyznał J. G. zasiłek celowy na pokrycie strat powstałych w wyniku nawałnicy z gradobiciem w wysokości 6205,60 zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, z późn. zm. - zwanej dalej K.p.a.), art. 2 ust. 1, art. 3, art. 7 pkt 14, art. 40, art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362, z późn. zm. - zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej). Odwołując się do treści art. 40 ustawy o pomocy społecznej, organ wyjaśnił, że zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty m.in. w wyniku zdarzenia losowego, przy czym zasiłek ten można przyznać niezależnie od dochodu i może on nie podlegać zwrotowi. Z kolei, z treści art. 2 i art. 3 powołanej ustawy wynika przede wszystkim, że pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, a nie odszkodowawczy, jej zadaniem jest wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokajania niezbędnych potrzeb. Chodzi tu zatem o pomoc w sytuacjach wyjątkowych, uzasadnionych szczególnymi okolicznościami. W oparciu o ustalenia wynikające z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz zebranej w sprawie dokumentacji organ uznał, że J. G. kwalifikuje się do otrzymania zasiłku celowego w trybie art. 40 ustawy o pomocy społecznej. Odnotował, że 7 września 2011 r. komisja powołana zarządzeniem Wójta Gminy Lubsza Nr.[...] z dnia 6 września 2011 r. stwierdziła uszkodzenia pokrycia dachowego należącego do wnioskodawczyni budynku mieszkalno-gospodarczego. Komisja ustaliła również, że budynek jest przedwojenny, pokryty dachówką cementową. Jego zużycie jest proporcjonalne do okresu użytkowania, powierzchnia dachu wynosi około 250 m². Pokrycie zostało zniszczone w około 40%. Stwierdzono ponadto zniszczenie pokrycia dachowego na budynku gospodarczym, tj. stodole, na powierzchni około 150 m² w 30%. W przeprowadzonym w dniu 9 września 2011 r. wywiadzie środowiskowym ustalono, zgodnie z oświadczeniem strony, że zniszczeniu uległ dach na budynku mieszkalnym w 100%. W wywiadzie odnotowano, że pokryta dachówką cementową powierzchnia dachu wynosi 270 m². Dach przekładany był 20 lat temu. Na piętrze nie ma pomieszczeń mieszkalnych. Zalaniu uległ strop na piętrze, w wyniku czego widoczny jest zaciek i plamy. Sprzęt nie uległ zniszczeniu, budynek jest ubezpieczony w firmie [...]. Strona wyceniła straty na 20000 zł. Dalej organ przypomniał, że nawałnica z gradobiciem wystąpiła 5 września 2011 r., natomiast protokół komisji sporządzono dwa dni po zdarzeniu, zaś wywiad środowiskowy - cztery dni po zdarzeniu. Różnice pomiędzy stratami podanymi w protokole komisji oraz wywiadzie środowiskowym wynikają najprawdopodobniej z braku możliwości ustalenia rzeczywistej szkody na czas opracowania tych dwóch dokumentów. Ponadto pracownik socjalny przeprowadzający wywiad nie posiadał kwalifikacji do dokonania szczegółowych oględzin dachu. Natomiast w skład komisji sporządzającej protokół z oględzin wchodzili przedstawiciele Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Brzegu, czyli osoby kompetentne do oceny szkód, zatem ujęta w protokole komisji ocena rozmiaru szkód stanowi bardziej wiarygodne źródło. Odnosząc się do kwestii ustalenia rzeczywistych strat, w świetle zgromadzonych dowodów, organ argumentował, że strona podała, iż dach został zniszczony w 100%, natomiast komisja stwierdziła uszkodzenia dachu w 40%. Sporządzony w dniu 8 września 2011 r. protokół szkody z firmy ubezpieczeniowej określa, że zniszczeniu uległy dachówki na dwóch połaciach domu mieszkalnego połączonego z budynkiem gospodarczym. Wynikają z niego następujące ustalenia: wymiana dachówek na całym dachu - 22 x 5, dachówka cementowa (ceglana) przedwojenna, zalany sufit w przedpokoju - 3,6 x 2,5 - malowanie, sufit pomalowany farbą emulsyjną, wybita szyba w oknie o wym. 1,2 x 4,0, zalany sufit w kuchni nadawał się do skucia już przed zalaniem, budynek mieszkalny w trakcie remontu. Wnioskodawczyni dostarczyła decyzję z firmy ubezpieczeniowej na kwotę 2603,89 zł odszkodowania, od której to decyzji nie odwołała się. Oświadczyła też, że zakupiła dachówki za 12586,54 zł, pozyskała kredyt na ten cel, lecz na wykonanie dalszych prac remontowych nie posiada środków finansowych. Dach po gradobiciu został naprawiony kilkoma rodzajami dachówek i pomimo dokonanych napraw nadal przecieka, co powoduje dalsze zniszczenia. Podczas kolejnych oględzin okazało się, że zacieki dotyczą ściany zewnętrznej zachodniej, widoczne są plamy pod rynnami. W przedpokoju widać zacieki - plamy na suficie, nie widać grzyba. Sufit w kuchni już przed gradobiciem nadawał się do remontu, a więc w ocenie organu trudno ustalić, czy w wyniku gradobicia nastąpiły jakiekolwiek zniszczenia w kuchni. Wewnątrz mieszkania nie zauważono innych zacieków na ścianach i suficie, co świadczy o tym, że dach nie przecieka. Dalej organ odnotował złożenie przez stronę w marcu 2012 r. dwóch kosztorysów. Pierwszy z nich, opiewający na kwotę 25037,11 zł nie został uznany za dowód w sprawie, jako że dotyczył remontu pokrycia dachowego na budynku gospodarczym (stodoła), którego nie można uznać za najpilniejszą potrzebę mieszkaniową i który nie wymaga angażowania środków publicznych, tym bardziej że J. G. nie jest rolnikiem, nie prowadzi żadnej działalności, a więc budynek ten nie spełnia ważnej roli w funkcjonowaniu rodziny. Drugi kosztorys dotyczył remontu budynku mieszkalno-gospodarczego za kwotę 36606,18 zł (wartość prac z materiałem) i określał konieczne do wykonania prace, a to: pokrycie dachu dachówką zakładkową cementową o powierzchni 220 m², stolarkę okienną i malowanie sufitu. W związku z rozbieżnościami dotyczącymi szkody powstałej podczas nawałnicy z gradobiciem dokonano w dniu 13 września 2012 r. kolejnych oględzin budynku mieszkalnego. Wnioskodawczyni nie wyraziła zgody na wejście członków komisji do środka budynku i oświadczyła, że w domu nie ma żadnych nowych zacieków, a dachówka została zakupiona na cały budynek (wraz z częścią gospodarczą). Stwierdzono, że część gospodarcza budynku wynosi ok. 50% całego budynku i że nie wykonano jeszcze remontu dachu. Podczas oględzin strona przekazała kolejny kosztorys na remont budynku mieszkalnego, łącznie z przyległą częścią gospodarczą, opiewający na kwotę 21068,28 zł. Kosztorys ten obejmuje następujące prace: pokrycie dachu o powierzchni 220 m² dachówką zakładkową cementową, stolarka okienna - 0,48 m², malowanie sufitu - 9 m². Ponieważ strona odmówiła udzielenia dalszych istotnych dla sprawy informacji, organ ustalił powstałe straty na podstawie posiadanego materiału dowodowego. I tak, uznał, że oba doręczone kosztorysy dotyczą podobnego zakresu prac (wymiana nowej dachówki na powierzchni 220 m², wymiana stolarki okiennej i malowanie sufitu), jednak różnią się ceną ostateczną za wykonanie remontu. W związku z tym, że kosztorys przekazany w dniu 13 września 2012 r. zakłada wymianę dachówek na całej powierzchni, odpowiada oczekiwaniom strony i jest ekonomiczniejszy w wykonaniu, należało wziąć go pod uwagę. Skoro całość dachu wynosi 220 m², co wynika zarówno z kosztorysu, jak i protokołu szkody z firmy ubezpieczeniowej, a dokumentacja zdjęciowa potwierdza, że cześć mieszkalna zajmuje ok. 50% całego budynku, to trzeba przyjąć, że część mieszkalna budynku wynosi 110 m² i dotyczą jej następujące straty: uszkodzenie dachu o powierzchni 110 m² w 40%, uszkodzenie szyby w oknie - 0,48 m², zalane sufity - 9 m². Organ podkreślił, że żaden dowód nie potwierdza, by dach został zniszczony w 100%, zaś kosztorys na remont dachu nie jest dokumentem mówiącym o rozmiarze zniszczeń spowodowanych przez gradobicie. Argumentował też, że konsekwencją podjęcia przez stronę decyzji o wymianie całego poszycia dachowego na budynku mieszkalno-gospodarczym, a nie o naprawie uszkodzeń spowodowanych przez gradobicie, jest konieczność zaangażowania w tę inwestycję własnych zasobów, gdyż wsparcie ze środków publicznych nie może obejmować takich inwestycji. Dalej wyjaśnił, że najpilniejsze naprawy budynku mieszkalnego obejmują głównie 50 m² uszkodzonego dachu. W tym zakresie wywodził, że nie wszystkie dachówki zostały zniszczone, a sama strona oświadczyła, iż dach został zabezpieczony kilkoma rodzajami dachówek. Mimo upływu 12 miesięcy, nie wykonano nowego dachu, co oznacza, że dachówki niewymienione spełniają swą rolę. Także z dokumentacji fotograficznej nie wynika, żeby dach był zniszczony w 100%, zaś strona oświadczyła podczas oględzin w dniu 13 września 2012 r., że dach nie przecieka i nie ma nowych zalań, więc może w mieszkaniu prowadzić gospodarstwo domowe. Organ przypomniał, że przyznanie zasiłku celowego ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel, czyli wykonanie niezbędnych prac remontowo-budowlanych uszkodzonego w wyniku nawałnicy budynku mieszkalnego. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do zarządzenia Wójta Gminy Lubsza z dnia 6 września 2011 r., który obejmuje kalkulację cen jednostkowych robót budowlanych do dokonania oszacowania strat po nawałnicy z gradobiciem, koszt wymiany 1 metra dachówki zakładkowej cementowej wynosi 155,13 zł. Wycena cen jednostkowych remontu poszczególnych elementów budynku odbywała się na podstawie rzeczowych nakładów scalonych, w oparciu o Katalog Nakładów Rzeczowych (KNR). Z racji zmian na przestrzeni czasu w asortymencie materiałów budowlanych, pod uwagę brane były obecnie produkowane materiały budowlane, porównywalne z zastosowanymi na budynkach. Pomnożenie ilości metrów uszkodzonej dachówki przez koszt pokrycia 1 metra kwadratowego dachówki zakładkowej cementowej, tj. 50 m² x 155,13 zł, daje wynik w zaokrągleniu 7757 zł. Skoro inną decyzją - z dnia 18 września 2012 r. o numerze [...] - przyznano stronie zasiłek ze środków Marszałka Województwa Opolskiego w wysokości 1551,40 zł, to zasiłek ze środków Wojewody Opolskiego wynosi 6205,60 zł. Organ przypomniał, że strona zakupiła dachówki na pokrycie dachu całego budynku i poniosła wydatek w wysokości12586,54 zł. W związku z tym, że część mieszkalna stanowi około 50% całego budynku, zatem koszt zakupu materiału wyłącznie na część mieszkalną budynku wynosi 6293,27 zł. Jednocześnie organ stwierdził, że za dowód w sprawie uznał przedstawiony przez stronę kosztorys remontu opiewający na kwotę 21068,28 zł. Wedle niego koszt pokrycia dachu wynosi 20981,54 zł, stolarki okiennej - 42,55 zł, zaś malowania sufitu - 44,19 zł. Organ przyjął, że koszty, które strona będzie musiała ponieść na remont nad częścią mieszkalną budynku to: