Wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 marca 2012 r., sygn. II SA/Kr 1728/11

Sygn. akt II SA/Kr 1728 /11 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 20 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie : WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2012 r. sprawy ze skargi I.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 26 sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. w pkt 1 stwierdziło wydanie decyzji Zarządu Miasta T. z dnia [...] czerwca 1994 r. znak: [...] z naruszeniem prawa, w pkt 2 odmówiło stwierdzenia nieważności w/w decyzji z uwagi na nieodwracalne skutki prawne. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 158 § 2 i art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071), oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z poz. zm.).

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją Kolegium wniosła I.S. podnosząc, że w decyzji nie uwzględniono stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażonego w wyroku z dnia 22 października 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 685/10, co było podstawą uchylenia poprzednich decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydanych w przedmiotowej sprawie. Ponadto w ocenie skarżącej decyzja Zarządu Miasta T. z dnia [...] czerwca 1994 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych i uznanie, iż jest przeciwnie oznaczałoby utrzymanie w obrocie prawnym decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Rozpoznając sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3, art. 158 § 2 i art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. - utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 28 kwietnia 2011 r. W początkowej części uzasadnienia przedstawiono stan faktyczny sprawy, który przedstawia się następująco. Orzeczeniem z dnia 12 marca 1964 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. powołując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 1 - 5 ,14, 20, 22, 28, 30, 31 i 32 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Państwa parceli gruntowej I. kat. [...] o oraz parceli I. kat. [...] (obecnie działek ewidencyjnych nr: [...] oraz powstałej z działki nr [...] działek ewidencyjnych o nr : [...] ,[...] [...] działek nr: [...] ,[...] [...] ), położonych w gminie katastralnej S. , stanowiących własność W.O. . Wywłaszczony grunt przeznaczony został pod budowę składnicy maszyn rolniczych oraz magazynu środków ochrony roślin "[...]" w T. W dniu 9 lutego 1992 r. I.S. wystąpiła z wnioskiem o zwrot wywłaszczonych wyżej powołaną decyzją nieruchomości. Pomimo złożonego wniosku, decyzją Wojewody z dnia [...] stycznia 1994 r., stwierdzono nabycie przez Gminę Miasta T. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości składającej się z działek nr [...] ,[...] ,[...] . . Kolejną decyzją z dnia [...] czerwca 1994 r. Nr [...] Zarząd Miasta T. orzekł o przekazaniu w/w nieruchomości w wieczyste użytkowanie dla Spółdzielni Pracy Zaopatrzenia Rolnictwa i Budownictwa w T. oraz o przekazaniu na własność zabudowań istniejących na tych działkach. Następnie aktem notarialnym z dnia 28 lipca 1994 r. Syndyk Masy Upadłościowej Spółdzielni Pracy Zaopatrzenia Rolnictwa i Budownictwa sprzedał J.O. , A.B. i J.Z. prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] powstałej z działki nr [...]. Kolejnym aktem notarialnym z dnia 18 sierpnia 1994 r. Syndyk Masy Upadłościowej Spółdzielni sprzedał M.B. , J.C. J.K. Z.D. oraz L. C. prawo użytkowania wieczystego m.in. działki nr [...]. Następnym aktem notarialnym z dnia 3 listopada 1994r. Syndyk Masy Upadłościowej Spółdzielni sprzedał W.S. , Z.S. , J.S. i M.S. prawo użytkowania wieczystego działek nr [...] i [...] wraz ze stanowiącym odrębną nieruchomość magazynem - wiatą. W dniu 23 stycznia 1995 r. I.S. złożyła podanie o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wyżej przywołaną decyzją z dnia [...] czerwca 1994 r. o przekazaniu w użytkowanie wieczyste działek nr [...] i [...] oraz na własność budynków podając, iż o decyzji dowiedziała się w dniu 19 grudnia 1994 r. Postanowieniem z dnia [...] lutego 1996 r. Zarząd Miasta T. wznowił postępowanie zakończone powyższą decyzją z dnia 6 czerwca 1994 r. odnośnie przekazania w wieczyste użytkowanie działek nr [...] i[...] , przyjmując, że skoro od 1992 r. toczy się postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości to zachodzi konieczność wyjaśnienia kwestii pominięcia udziału wymienionej, jako strony (następca prawny byłych właścicieli tych działek) w postępowaniu. Decyzją z dnia [...] października 1996 r. Zarząd Miasta T. odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji przyznając jednak w uzasadnieniu, że I.S. rzeczywiście bez własnej winy, pominięta została jako strona w postępowaniu zakończonym oddaniem spornych działek w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Pracy Zaopatrzenia Rolnictwa i Budownictwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] stycznia 1997 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Na skutek skargi I.S. Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 20 marca 1998 r. (sygn. akt II SA/Kr 206/97) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Miasta T. Kolejną decyzją z dnia [...] września 1998 r. wydaną na podstawie art. 151 § 2, art. 146 oraz art. 104 k.p.a., Zarząd Miasta T. odmówił uchylenia zaskarżonej decyzji z przyczyn określonych w art. 146 § 2 k.p.a. stwierdzając, iż w niniejszej sprawie istnieją przesłanki do wydania decyzji odpowiadającej treścią decyzji dotychczasowej. W konsekwencji odwołania A.S. i I.S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] maja 1999 r. uchyliło zaskarżoną decyzję Zarządu Miasta T. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W dniu 20 maja 2002 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. wpłynął wniosek I.S. domagającej się stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Miasta T. z dnia [...] czerwca 1994 r. W konsekwencji decyzją z dnia 17 grudnia 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. stwierdziło nieważność decyzji Zarządu Miasta T. z dnia 6 czerwca 1994r, a decyzją z dnia z dnia 14 lutego 2003 r., w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, utrzymało w mocy decyzję własną. Skarga wniesiona na powyższą decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2007 r. W uzasadnieniu sąd podzielił stanowisko Kolegium odnośnie rażącego naruszenia prawa przez decyzję Zarządu Miasta T. z dnia [...] czerwca 1994 r., oraz odnośnie braku nieodwracalnych skutków prawnych tej decyzji. Na skutek skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 16 października 2008 r. sygn. l OSK 1363/07 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wyrok sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W konsekwencji ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2009r., sygn. akt: II SA/Kr 1213/08 uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] lutego 2003 r. i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2002 r. W wiążących Kolegium wskazaniach sąd stwierdził, że niezbędnym jest zgromadzenie w sprawie dokumentów określających aktualny stan prawny nieruchomości tj. wypisów z rejestru gruntów oraz odpisów z ksiąg wieczystych na podstawie których można by ustalić jaki jest aktualny stan prawny i faktyczny działek, jak również ustalić kwestię aktualnej zabudowy i gospodarczego przeznaczenia działek. Rozpoznając sprawę ponownie, na podstawie nadesłanych aktualnych wypisów z rejestru gruntów oraz odpisów zupełnych z ksiąg wieczystych Kolegium ustaliło, że aktualnie wyłącznym właścicielem działek nr [...] ,[...] jest W.S. . Prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] przysługuje obecnie Firmie Handlowej [...]" S.A. w R. Nowym użytkownikiem wieczystym działki nr [...] stała się natomiast "A. " Sp. z o.o. w T. W efekcie poczynionych ustaleń, decyzją z dnia 30 grudnia 2009 r. Kolegium stwierdziło wydanie z naruszeniem prawa decyzji Zarządu Miasta T. z dnia 6 czerwca 1994 r. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez Kolegium, decyzją z dnia 18 marca 2010 r. W wyniku skargi I.S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 22 października 2010 r., sygn. akt: II SA/Kr 685/10 uchylił obie powyższe decyzje. W motywach podjętego rozstrzygnięcia sad wskazał, że skarżąca trafnie podnosi, iż dokonując oceny skutków prawnych decyzji z dnia [...] czerwca 1994 r., Kolegium w ogóle nie analizowało dobrej, czy też złej wiary nabywców, jak również nie odniosło się do kwestii, czy byli oni chronieni rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Zdaniem sądu okoliczności, czy nabywcy prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości byli chronieni rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, mogą mieć istotny wpływ przy dokonywaniu oceny, czy działali oni w dobrej wierze. Fakt ich późniejszego zawiadomienia przez skarżącą o tym, że wystąpiła o zwrot nieruchomości, których prawo użytkowania wieczystego już nabyli, nie oznacza automatycznie, że są oni nabywcami działającymi w dobrej wierze. Mając na uwadze powyższe wskazania, Kolegium rozpoznając sprawę po raz kolejny, w oparciu o odpisy ksiąg wieczystych nr [...] i nr [...] ustaliło, daty wpisania prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] na rzecz J.O. A.B. , i J.Z. , oraz prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] na rzecz M.B. J.C. J.K. Z.D. , . W tak ustalonym stanie faktycznym Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedstawiło następujące rozważania prawne. Kolegium wskazało, że poza sporem pozostaje, że decyzją Zarządu Miasta T. z dnia 6 czerwca 1994 r., - wydana została z rażącym naruszeniem prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pozostałym zatem problemem jest jednoznaczne ustalenie, czy kwestionowana decyzja Zarząd Miasta T. z [...] czerwca 1994r. wywołała, czy też nie wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Kolegium wskazało, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że z nieodwracalnością skutków prawnych decyzji w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy skutków prawnych, wywołanych przez decyzję, organ administracji publicznej w ramach swoich uprawnień nie jest władny odwrócić na drodze postępowania administracyjnego. W sytuacji zatem bezspornego stwierdzenia, że doszło do zmian własności (choćby części) działki objętej decyzją której nieważność stwierdzono, uznać należy że zaszły nieodwracalne skutki prawne. Skutek prawny, który mógłby być odwrócony w postępowaniu cywilnym, pozostaje nieodwracalny w rozumieniu art. 156 k.p.a., gdyż zarówno organ administracji, jak i sąd administracyjny, są pozbawione możliwości rozstrzygnięcia w przedmiocie skutków prawnych, jakie w sferze prawa cywilnego ma nabycie prawa. W ocenie Kolegium zawarcie w dniach 28 lipca 1994 r., 18 sierpnia 1994 r. i 3 listopada 1994 r. cywilnoprawnych umów przenoszących odpłatnie prawo użytkowania wieczystego nieruchomości na rzecz osób trzecich tj. odpowiednio: J.O. A.B. i J.Z. , (dz. nr 1 M.B. A C. ,J.K. , Z.D. oraz L.C. (dz. nr [...]), W.S. , Z.S. , J.S. i M.S. (dz. nr [...] i [..] ) - daje podstawy do uznania, że przejęcie w/w praw do nieruchomości przez osoby trzecie (w trybie cywilnoprawnym), powoduje nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 158 § 2 k.p.a. W takiej bowiem sytuacji organ administracji, działając w granicach przysługujących mu kompetencji, nie ma możliwości własnymi działaniami odwrócić skutków prawnych powstałych po wydaniu dotkniętej wadą nieważności decyzji. Powyższych skutków prawnych wadliwej decyzji nie można również "znieść" na drodze postępowania administracyjnego. Ponadto, z uzyskanego w toku obecnie prowadzonego postępowania odpisu księgi wieczystej numer [...] wynika, iż wniosek o wpisanie prawa użytkowania wieczystego Spółdzielni Pracy Zaopatrzenia Rolnictwa i Budownictwa w T. złożony został w dniu 17 sierpnia 1994 r., a więc dzień przed sprzedażą tego prawa aktem notarialnym z dnia 18 sierpnia 1994 r. Przechodząc do nakazanego wyrokiem sądu ustalenia dobrej, czy też złej wiary nabywców prawa użytkowania wieczystego, Kolegium wskazało, że istota rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych sprowadza się więc do wyłączenia zasady, że nikt nie może przenieść więcej praw niż posiada. Prowadzi to do uznania za skuteczne nabycie prawa nieistniejącego albo istniejącego, ale nie przysługującego rozporządzającemu. Stosownie natomiast do treści art. 6 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie chroni rozporządzeń nieodpłatnych albo dokonanych na rzecz nabywcy działającego w złej wierze. W analizowanej sprawie do zawarcia cywilnoprawnych umów przenoszących odpłatnie prawo użytkowania wieczystego nieruchomości na rzecz osób trzecich - doszło sześć lat wcześniej niż datowane są pisma I.S. informujące użytkowników wieczystych o prowadzonym postępowaniu w przedmiocie zwrotu powyższych nieruchomości. Nie można więc zasadnie twierdzić, z uwagi na brak wiedzy nabywców o prowadzonym z wniosku I.S. postępowaniu w przedmiocie zwrotu powyższych nieruchomości, że pozostawali w złej wierze w chwili zawarcia umowy o nabyciu wieczystego użytkowania gruntu. Nabywców tych w żadnym razie nie mogą natomiast obciążać skutki cywilnoprawne błędnej decyzji Zarządu Miasta T. z dnia 6 czerwca 1994 r., której organy administracji nie mają możliwości cofnięcia swoim własnym działaniem. Oceniając dobrą czy też złą wiarę nabywców Kolegium wskazało, że nabycie przez użytkowania wieczystego (i własności) nastąpiło w formie aktu notarialnego. Notariusza zaś, jako osoba zaufania publicznego, w szczególny sposób czuwa nad należytym zabezpieczeniem praw i interesów stron. Również Sąd Rejonowy w T. , rozpoznając wniosek o wpis dokonał wpisu prawa użytkowania wieczystego. Sprzedaż nastąpiła w drodze aktów notarialnych sporządzonych w dniach: 28 lipca 1994 r., 18 sierpnia 1994 r. i 3 listopada 1994 r., przy czym pomimo, że na dzień sporządzenia dwóch pierwszych aktów dotyczących przeniesienia prawa użytkowania wieczystego działek nr [...] i [...], prawo użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni nie było ujawnione w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej dla w/w nieruchomości gruntowych, notariusze sporządzający te akty nie dopatrzyli się przeszkód dla sporządzenia aktów notarialnych sprzedaży prawa użytkowania wieczystego. W ocenie Kolegium przedstawione powyżej ustalenia świadczą o tym, że decyzja Zarządu Miasta T. z dnia [...] czerwca 1994 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, które zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. stanowią przeszkodę uniemożliwiającą stwierdzenie jej nieważności. W takim zaś wypadku, stosownie do treści art. 158 § 2 k.p.a., Kolegium zobligowane jest ograniczyć się do stwierdzenia wydania kwestionowanej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności.