Postanowienie NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. II OW 6/20

Wodne prawo

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. a Ministrem Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku B. G. z dnia [...] października 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej nr [...] z dnia [...] października 2017 r. postanawia: wskazać Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Kolegium a Ministrem Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Barbary Górskiej z dnia 27 października 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej nr 150/2017 z dnia 19 października 2017 r. Decyzją tą organ utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu z dnia 13 kwietnia 2016 r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Międzyrzeckiego z dnia 10 listopada 2014 r. w sprawie ustalenia linii brzegu dla części wód na działce nr ew. 270 obręb Trzebiszewo, gm. Skwierzyna. Zarówno Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, jak i Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (pismo z dnia 13 marca 2018 r.). uznali się za organy niewłaściwe w sprawie. W uzasadnieniu wniosku Kolegium wskazało, iż do rozpoznania przedmiotowego wniosku właściwy jest organ, który aktualnie jest właściwy do załatwiania tego rodzaju spraw, czyli Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej. Stanowisko takie zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny, m.in. w postanowieniach rozstrzygających spory kompetencyjne pomiędzy Ministrem Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, a Samorządowym Kolegium Odwoławczym - II OW 155/18, II OW 120/18. W powyższych orzeczeniach dotyczących rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego powstałego na tle sprawy związanej z rozpoznaniem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji starosty o ustaleniu linii brzegowej przyjęto, iż zgodnie zaś z treścią art. 157 § 1 k.p.a., w sytuacji gdy decyzja została wydana przez ministra, to organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest ten organ. Skoro organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej na podstawie art. 220 ust. 5 ustawy Prawo wodne z 2017 r. jest, w myśl art. 157 § 1 k.p.a., ten organ, to przyjąć należy, że jest on również organem właściwy do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji starosty w przedmiocie ustalenia linii brzegu wydanej na podstawie ustawy Prawo wodne z 2001 r. Zdaniem Kolegium, sprawy związane z ustaleniem linii brzegowej, o których mowa w art. 220 ustawy Prawo wodne z 2017 r. nie należą do właściwości rzeczowej samorządowych kolegiów odwoławczych, a ponadto przedmiotowa sprawa dotyczy ustalenia linii brzegu dla działki nr ew. 270 obręb Trzebiszewo, gm. Skwierzyna położonej w województwie lubuskim, powiecie międzyrzeckim, pozostaje ona więc poza właściwością miejscową Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. W odpowiedzi na wniosek Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej wniósł o wskazanie, że organem właściwym do rozpoznania ww. wniosku jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Organ wskazał, że stosownie do art. 545 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 z późn. zm.) do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dotyczących ustalenia linii brzegu stosuje się przepisy dotychczasowe. W stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2018 r. minister właściwy do spraw gospodarki wodnej nie był właściwy rzeczowo do rozstrzygania tych spraw jako organ, natomiast był organem nadzorującym Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. W zakresie przepisów prawa materialnego właściwość rzeczowa i instancyjna w sprawach o ustalenie linii brzegu określona była w art. 15 ust. 2 oraz art. 4 ust. 3 i 4 Prawa wodnego z 2001 r. Organem pierwszej instancji był: dla morskich wód wewnętrznych wraz z morskimi wodami wewnętrznymi Zatoki Gdańskiej oraz wód morza terytorialnego (art. 15 ust. 2 pkt 1) właściwy marszałek województwa - dla wód granicznych oraz śródlądowych dróg wodnych (art. 15 ust. 2 pkt 2) oraz właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej - dla pozostałych wód (art 15 ust. 2 pkt 3). Art. 4 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. stanowił, że Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do marszałków województw i dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej, w sprawach określonych ustawą. Natomiast, w myśl art. 4 ust. 4 ustawy Prawo wodne z 2001 r. funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starostów realizujących zadania z zakresu administracji rządowej - właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Po wejściu w życie Prawa wodnego z 2017 na mocy art. 525 ust. 1 pkt 1 tej ustawy doszło do zniesienia organu - Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej i na mocy art. 525 ust. 2 powołanej ustawy utworzono Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, zwane dalej "Wodami Polskimi". Do niezakończonych przed 1 stycznia 2018 r. postępowań z wniesionych środków zaskarżenia pośrednio od rozstrzygnięć starostów, marszałków województw w tym przedmiocie właściwym jest zastosowanie ogólnej zasady wynikającej z art. 17 pkt. 1 Kpa, według której organem wyższego stopnia wobec marszałka województwa oraz starosty jako organów samorządu terytorialnego jest właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze. W ocenie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, przyjęcie takiego rozumowania jak w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OW 155/18 i II OW 120/18, stoi w sprzeczności z intencją ustawodawcy o stosowaniu przepisów ustawy Prawo wodne z 2001 r. dla spraw wszczętych i niezakończonych przez 1 stycznia 2018 r., gdyż ustawodawca nie wskazał w ustawie Prawo wodne z 2017 r. ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej jako organu właściwego do rozpatrywania tych spraw, tylko nakazał stosowanie przepisów dotychczasowych. Odnosząc się do kwestionowanej właściwości miejscowej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, Minister wyjaśnił, że w okresie obowiązywania Prawa wodnego z 2017 r. organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku byłby Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie, stąd też Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej przekazał wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. Przedmiotem sporu kompetencyjnego w tej sprawie jest właściwość organu do rozpoznania wniosku Barbary Górskiej z dnia 27 października 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej nr 150/2017 z dnia 19 października 2017 r. Decyzją tą organ utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu z dnia 13 kwietnia 2016 r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Międzyrzeckiego z dnia 10 listopada 2014 r. w sprawie ustalenia linii brzegu dla części wód na działce nr ew. 270 obręb Trzebiszewo, gm. Skwierzyna. Decyzja z dnia 19 października 2017 r. nr 150/2017 została wydana w postępowaniu nieważnościowym prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.), rozstrzygnięcia więc wymaga, który organ jest właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji po wejściu w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. nowej ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r., poz. 310 ze zm.). Właściwość rzeczowa i instancyjna w sprawach o ustalenie linii brzegu określona była w art. 15 ust. 2 oraz art. 4 ust. 3 i 4 Prawa wodnego z 2001 r. Organem pierwszej instancji był: właściwy terenowy organ administracji morskiej - dla morskich wód wewnętrznych wraz z morskimi wodami wewnętrznymi Zatoki Gdańskiej oraz wód morza terytorialnego (art. 15 ust. 2 pkt 1) właściwy marszałek województwa - dla wód granicznych oraz śródlądowych dróg wodnych (art. 15 ust. 2 pkt 2) oraz właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej - dla pozostałych wód (art. 15 ust. 2 pkt 3). W myśl art. 4 ust. 3 i 4 Prawa wodnego z 2001 r. funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do marszałków województw pełnił Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, a w stosunku do starostów realizujących zadania z zakresu administracji rządowej - właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Zatem w świetle tych przepisów starosta, wydając decyzję o ustaleniu linii brzegu, realizował zadanie z zakresu administracji rządowej, a organem wyższego stopnia był dyrektor regionalny zarządu gospodarki wodnej, tj. organ administracji rządowej niezespolonej właściwy w sprawach gospodarowania wodami (art. 92 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r.). Organ ten - zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. - był również właściwy do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji starosty, a organem odwoławczym w postępowaniu nieważnościowym był Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (art. 4 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r.). Po wejściu w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. nowej ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne nastąpiły istotne zmiany w strukturze organów administracji wodnej oraz zmiany właściwości niektórych innych organów w sprawach gospodarowania wodami. Zgodnie z art. 525 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy zniesiony został Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej oraz dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej. Zgodnie z art. 14 ust. 1 nowej ustawy organami właściwymi w sprawach gospodarowania wodami są: minister właściwy do spraw gospodarki wodnej (pkt 1), minister właściwy do spraw żeglugi śródlądowej (pkt 2), Prezes Wód Polskich (pkt 3), dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich (pkt 4), dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich (pkt 5), kierownik nadzoru wodnego Wód Polskich (pkt 6), dyrektor urzędu morskiego (pkt 7), wojewoda (pkt 8), starosta (pkt 9), wójt, burmistrz lub prezydent miasta (pkt 10). Przepisy przejściowe Prawa wodnego z 2017 r. nie określają wprost, który z wymienionych organów jest organem wyższego stopnia w miejsce Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, który przed 1 stycznia 2018 r. orzekał w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji w przedmiocie ustalenia linii brzegu. Organ wyższego stopnia, tj. Prezes Wód Polskich został wyraźnie wskazany w art. 545 ust. 4 tej ustawy, zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Sprawy o ustalenie linii brzegu (wymienione w art. 545 ust. 2) zostały jednak wyraźnie wyłączone z zakresu stosowania tego przepisu. W myśl art. 545 ust. 2 Prawa wodnego z 2017 r. do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dotyczących ustalenia linii brzegu stosuje się przepisy dotychczasowe. W świetle aktualnego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego pod pojęciem "przepisów dotychczasowych" należy rozumieć przepisy prawa materialnego. Natomiast właściwość organów należy ustalać według przepisów aktualnie obowiązujących, jeżeli przepisy przejściowe wprost nie wskazują, który organ jest obecnie uprawniony do załatwiania danego rodzaju spraw. Jak wskazuje się w orzecznictwie, przyjęcie koncepcji sukcesji uprawnień z dotychczasowych na nowy organ gwarantuje "podążanie" kompetencji w ślad za nową strukturą organów i ich aktualnymi zadaniami. Akceptacja tej koncepcji ma zalety praktyczne, wyznacza bowiem organ właściwy również w sytuacji likwidacji organu, który wydał zakwestionowaną decyzję (por. postanowienia NSA z dnia 20 lipca 2018 r., II OW 14/18, z dnia 8 lipca 2015 r., II OW 54/15 i II OW 55/15, z dnia 27 listopada 2015 r., II OW 101/15, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem art. 545 ust. 2 Prawa wodnego z 2017 r. nie reguluje właściwości organów do prowadzenia spraw dotyczących ustalenia linii brzegu wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, lecz nakazuje stosowanie do tych spraw dotychczasowych regulacji prawa materialnego. Ponadto stosowanie przepisów dotychczasowych dotyczących właściwości organów wyższego stopnia do rozstrzygania spraw (art. 4 ust. 3 i 4 Prawa wodnego z 2001 r.) jest niemożliwe, ponieważ organy te zostały zniesione. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 17 kwietnia 2012 r., II OPS 1/12 (publ. ONSAiWSA z 2012 r., nr 4, poz. 60), wywiedziona z art. 20 K.p.a. reguła, iż właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma zastosowanie wówczas, gdy art. 157 § 1 w zw. z art. 17 K.p.a. są niewystarczające dla ustalenia organu właściwego z uwagi na zmianę we właściwości organów. Przy czym nie chodzi o każdą zmianę właściwości organów, lecz o zmianę związaną z przemianami strukturalnymi, za którymi idzie likwidacja jednych organów i tworzenie innych. Taki przypadek występuje w tej sprawie, gdyż Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej został zniesiony na mocy art. 525 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego z 2017 r. i brak jest - w przypadku spraw o ustalenie linii brzegu - przepisu szczególnego wskazującego zarówno organ właściwy rzeczowo do rozpatrzenia tych spraw w pierwszej instancji, jak i organ wyższego stopnia. Nie znajdzie tu zastosowania art. 17 § 1 pkt 3 k.p.a., stanowiący, iż organami wyższego stopnia w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodowie) są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością, gdyż nie istnieje już organ administracji, tj. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, w stosunku do którego zasada ta mogłaby mieć zastosowanie. Obecnie - zgodnie z art. 220 ust. 5 Prawa wodnego z 2017 r. - organem właściwym rzeczowo do wydania decyzji o ustaleniu linii brzegu jest właściwy terenowy organ administracji morskiej - dla morskich wód wewnętrznych oraz wód morza terytorialnego (pkt 1) oraz minister właściwy do spraw gospodarki wodnej - dla śródlądowych wód płynących. Przepis art. 22 ustawy stanowi, iż śródlądowymi wodami płynącymi są wody w: ciekach naturalnych oraz źródłach, z których te cieki biorą początek (pkt 1), jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych o ciągłym albo okresowym naturalnym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych (pkt 2), sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących (pkt 3), kanałach (pkt 4). W myśl § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 stycznia 2018 r. (Dz.U. z 2018 r., poz. 100) zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministerstwa Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, Minister ten kieruje obecnie działem gospodarka wodna. Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Organem uprawionym do prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu linii brzegu wydanej po 1 stycznia 2018 r. przez ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej jest więc ten minister. Jest on więc również właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przed 1 stycznia 2018 r. w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym ustalenia linii brzegu. Stanowisko Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, iż właściwym organem odwoławczym w tej sprawie powinno być - na zasadzie ogólnej wynikającej z art. 17 § 1 pkt 1 k.p.a. - samorządowe kolegium odwoławcze jest błędne, albowiem w tej sprawie decyzję w postępowaniu nieważnościowym wydał Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, a więc organ administracji rządowej, natomiast - zgodnie z art. 17 § 1 pkt 1 k.p.a. - samorządowe kolegium odwoławcze jest organem wyższego stopnia wyłącznie w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. Zatem należało uznać, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku Barbary Górskiej o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 19 października 2017 r. nr 150/2017 jest Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.