Wyrok NSA z dnia 20 października 2020 r., sygn. II OSK 1989/19

Zagospodarowanie przestrzenne

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 20 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych M. M. i B. J. M. oraz Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 736/18 w sprawie ze skargi M. M. i B. J.M. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] w [...] (rejon ul. [...], [...], [...], [...], [...] i [...]) 1. oddala skargi kasacyjne; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z dnia 7 lutego 2019r., sygn. akt II SA/Bk 736/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.M. i B. J. M. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] października 2007 r. nr [...]w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] w [...] (rejon ul. [...], [...][...], [...][...], [...], [...] i [...]) , stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej, tj. § 67 pkt 4 lit. "r" i części graficznej w zakresie dotyczącym linii rozgraniczających w odniesieniu do działki nr [...](pkt 1 wyroku) i oddalił skargę w pozostałej części (pkt 2 wyroku).

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że ulica [...] oznaczona w planie jako KD-32D obecnie posiada szerokość 8 m. Docelowo, według przepisów prawa, powinna posiadać co najmniej 10 m szerokości jako ulica dojazdowa (§ 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie). W tekście planu przewidziano szerokość tej ulicy poprzez ustalenie wskaźnika zakresowego jako 11 - 14 m (§ 67 pkt 4 lit. "r" planu). Z tekstu planu nie wynika, na jakim odcinku ulicy jej szerokość powinna wynosić 11 m, na jakim 14 m, a na jakim może mieć wartość pośrednią. W związku z tym z tekstu planu nie sposób odczytać, jakiej szerokości linie rozgraniczające obowiązują dla ulicy [...] na wysokości działki skarżących nr [...]. Sąd przy tym nie zakwestionował możliwości wprowadzenia regulacji zakresowej odnośnie szerokości ulicy w liniach rozgraniczających, co może być uzasadnione warunkami terenowymi, lecz stwierdził, że wzgląd na bezpieczeństwo prawne podmiotów, których nieruchomości w części stanowią rezerwę pod podlegający rozbudowaniu układ komunikacyjny, wymaga precyzyjnego określenia parametrów tego układu na wysokości poszczególnych działek. Wymóg ten należy wyprowadzić przede wszystkim z konstytucyjnej ochrony prawa własności (art. 21 ust. 2, art. 64 ust. 4 Konstytucji RP) i konstytucyjnej zasady proporcjonalności oznaczającej wprowadzanie wyłącznie koniecznych, a nie jakichkolwiek, ograniczeń wolności i praw obywatelskich (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Wymóg konkretności i określoności parametrów układu komunikacyjnego w wyżej wskazanym rozumieniu można również wyprowadzić z treści rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie z treścią § 3 pkt 3 tego rozporządzenia, przez linie rozgraniczające drogę rozumie się granice terenów przeznaczonych na pas drogowy ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W myśl § 5 rozporządzenia usytuowanie drogi oznacza umieszczenie jej elementów w pasie terenu wyznaczonym liniami rozgraniczającymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w trybie określonym w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym. A zatem, linie rozgraniczające stanowią linie graniczne dla pasa drogowego i linie graniczne dla umieszczenia elementów drogi. Powinny być zatem konkretne i niebudzące wątpliwości. Zwłaszcza że pełnią również rolę oddzielającą tereny o różnych funkcjach i różnych zasadach zagospodarowania (§ 3 ust. 1 pkt 2 zaskarżonego planu). Tymczasem z tekstu zaskarżonego planu nie sposób odczytać, czy na wysokości działki skarżących docelowa szerokość ulicy [...] będzie się kształtowała na poziomie 11 m czy 14 m, czy też wartości pośredniej. Ponadto rozbieżnie wskazano linie rozgraniczające tej ulicy w tekście planu i na rysunku planu. Organ bowiem wyjaśnił, że z odczytu geometrycznego wynika szerokość ulicy [...] na wysokości działki skarżących jako 10,3 m do 10,6 m. Tymczasem przepis § 67 planu wprowadzający w punkcie 4 lit. "r" zakresową szerokość linii rozgraniczających ulicy [...], dotyczy rysunku planu, a zatem jego treść determinuje wartości geometryczne na rysunku planu i powinna znaleźć jednoznaczne odzwierciedlenie w tymże rysunku. Tego wymogu nie spełniono. Tekst planu regulujący szerokość ulicy w liniach rozgraniczających na wysokości działki skarżących (11 - 14 m) i kształtujący rysunek planu nie znajduje odzwierciedlenia w wymiarach geometrycznych wyrysowanych w części graficznej planu (rysunek). Co więcej, odczyt geometryczny nie posiada także wartości mieszczących się w parametrach linii rozgraniczających wskazanych w tekście planu. Zdaniem Sądu nie jest to rozbieżność nieistotna. Ma ona wpływ na wynik wyliczenia dopuszczalnej powierzchni zabudowy przy zastosowaniu maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy przewidzianego w planie. Innymi słowy, przy powyżej opisanych rozbieżnościach istnieje wątpliwość odnośnie tego, do jakiej powierzchni zabudowy działki skarżących odnosić wskaźnik 40 % wprowadzony w § 54 ust. 7 pkt 8 planu, tzn. do powierzchni zabudowy uwzględniającej odczyt geometryczny linii rozgraniczających czy uwzględniającej szerokość ulicy w liniach rozgraniczających wskazaną w tekście planu, a jeśli do tej ostatnio wskazanej wartości, to do jej wielkości najmniejszej, największej czy pośredniej. Rozbieżność ta wymagała wyeliminowania jako wada stanowiąca naruszenie zasad sporządzania planu przez nieprecyzyjne wskazanie parametru układu komunikacyjnego, mające cechy przekroczenia granic władztwa planistycznego. Uzasadnia to eliminację spornych postanowień planu w odniesieniu do działki skarżących, także z uwagi na naruszenie art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej: u.p.z.p.) w zakresie nieprecyzyjnego wskazania zakresu wykonywania prawa własności skarżących. Sąd zauważył przy tym, że w zaistniałej sytuacji nie miałoby racji bytu wyeliminowanie wyłącznie fragmentu tekstu planu w części odnoszącej się do ulicy [...] na wysokości działki skarżących, a pozostawienie w tym zakresie fragmentu rysunku planu. Zawarte w § 67 zaskarżonego planu odesłanie do rysunku planu, po wyeliminowaniu wyłącznie punktu 4 lit. "r" tego przepisu w zakresie spornym, nie stanowiłoby wystarczającej normy prawnej, w oparciu o którą można by w sposób wiążący kształtować układ komunikacyjny na spornym terenie. Powyższa uwaga dotyczy również § 3 ust. 2 pkt 8 tekstu planu odsyłającego do odczytu geometrycznego z rysunku planu w przypadku braku linii wymiarowej w tekście planu. Odesłanie w tekście planu do rysunku planu bez wprowadzenia do tekstu planu parametrów układu komunikacyjnego nie spełnia wymagania § 4 pkt 9 lit. "a" rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., który reguluje niezbędne ustalenia tekstu planu. Natomiast wskazana przez organ w piśmie z dnia 22 stycznia 2019 r. regulacja § 29 planu o treści: "linie rozgraniczające tereny, z pominięciem terenów publicznych, nie stanowią podstawy do przeprowadzenia obligatoryjnego podziału w miejscu ich przebiegu", wbrew stanowisku organu, potwierdza a nie wyklucza rozumowanie Sądu skutkujące eliminacją spornych ustaleń planu zamieszczonych zarówno w tekście jak i na rysunku. Nie ulega wątpliwości, że linie rozgraniczające tereny publiczne i niepubliczne (wyrysowane w części graficznej planu) stanowią podstawę do rozgraniczenia w miejscu ich przebiegu (§ 29 planu). Jednakże przepis ten ma wtórne znaczenie wobec obowiązku wskazania parametrów układu komunikacyjnego w tekście planu (§ 4 pkt 9 lit. "a" i § 7 pkt 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Zgodnie nadto z § 8 ust. 2 zdanie pierwsze tego rozporządzenia, na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Na marginesie wskazać należy, że przepis ten dodatkowo potwierdza, iż normę planu stanowi łącznie przepis tekstu planu i odpowiadający mu fragment rysunku planu, co wyklucza wyprowadzanie obowiązujących norm planu w zakresie linii rozgraniczających układu komunikacyjnego wyłącznie z jego rysunku.