Wyrok NSA z dnia 2 września 2020 r., sygn. II OSK 1062/20

Wodne prawo

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 2 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Miasto [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 998/19 w sprawie ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w[...] z dnia[...]czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 998/19, oddalił skargę Gminy Miasto [...] na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] z dnia [...] czerwca 2019r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego.

Zaskarżoną decyzją Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 14 ust. 4, art. 399 ust. 1 i ust. 2 i art. 396 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2019 r. odmawiającą Gminie Miasta [...] udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną polegającą na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych istniejącym wylotem kolektora deszczowego nr [...] o średnicy Ø 600 zlokalizowanym na działce nr [...], obręb [...], [...] - [...] do krytego odcinka potoku [...] w km [...] jego biegu. Zdaniem organu odwoławczego, w załączonym do wniosku operacie wodnoprawnym brakuje informacji niezbędnych do prawidłowego sformułowania treści pozwolenia wodnoprawnego oraz oceny, czy udzielone pozwolenie nie będzie naruszać ustaleń art. 396 ust. 1 pkt 1-8 Prawa wodnego. Wskazał, że z treści samego przepisu art. 409 ust. 1 Prawa wodnego nie wynika natomiast, by w operacie wodnoprawnym należało przedstawiać obliczenia prowadzące do ustalenia ilości odprowadzanych wód opadowych z obszaru oddziaływania przedmiotu wniosku. W kwestii sposobu ustalenia tych wartości szczegółową wiedzę na temat zastosowanej metody powinien mieć twórca operatu. Organ I instancji zwrócił się do wnioskodawcy o przedstawienie sposobu obliczenia określonych w operacie wodnoprawnym danych. Dodatkowo organ w wezwaniu wyjaśnił, dlaczego zastosowana metoda przeprowadzenia obliczeń ilości odprowadzanych wód opadowych ze zlewni wylotu nr [...] jest nieprawidłowa oraz wskazał jako źródło do dokonania obliczeń - normy i wytyczne projektowania. Wnioskujący nie zgodził się z takim stanowiskiem organu i nie dokonał poprawy obliczeń ilości odprowadzanych wód opadowych w operacie wodnoprawnym. Organ odwoławczy wskazał, że celem prawidłowego określenia zakresu zamierzonego korzystania z wód niezbędnym było określenie wielkości spływu ze zlewni ciążącej do potoku [...] i wykazanie, że przepustowość krytego odcinka cieku jest wystarczająca, aby bez szkód dla terenów przyległych, możliwe było odprowadzanie do niego wód opadowych. Ustalenie ilości odprowadzanych wód opadowych do odbiornika i przedstawienie tych danych w jednostkach wskazanych w przepisach Prawa wodnego jest również istotne ze względu na obowiązek ponoszenia opłat za usługi wodne i konieczność prawidłowego wyliczenia tych opłat. W toku postępowania pierwszoinstancyjnego nie uzupełniono w sposób prawidłowy danych w tym zakresie, pomimo wezwania organu i wskazówek zawartych w piśmie Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] co do metodyki dokonania obliczeń. Odnosząc się z kolei do wymogu podania wielkości przepływu nienaruszalnego organ wyjaśnił, że informacja ta będzie istotna w przypadku wniosków o udzielenie pozwolenia związanego z działaniami mogącymi przepływ ten naruszyć. Zdaniem organu odwoławczego zasadniczym argumentem uzasadniającym odmowę wydania pozwolenia wodnoprawnego był brak możliwości oceny na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, czy planowany sposób korzystania z wód naruszać będzie ustalenia dokumentów wymienionych w art. 396 ust. 1 od pkt 1 do pkt 7 Prawa wodnego lub nie będzie spełniać wymagań, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8 tej ustawy. Z tych względów koniecznym było dokonanie oceny w operacie wodnoprawnym czy wody opadowe lub roztopowe odprowadzane do cieku ze zlewni objętej wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego będą wywierać niekorzystny wpływ na ustalenia dla [...] o nazwie "[...] od Zbiornika [...] do [...] [...]" przedstawione w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza i innych dokumentach z zakresu ochrony środowiska, w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, decyzjach o warunkach zabudowy i decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zamierzony sposób korzystania z wód nie może ponadto naruszać wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska, ochrony przyrody i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z przepisów ustawy oraz przepisów odrębnych. Na podstawie informacji zawartych w operacie wodnoprawnym ustalono, że zgodnie z Planem gospodarowania wodami na obszarze dorzecza [...], który został zatwierdzony przez Radę Ministrów w dniu [...] października 2016 r. (Dz. U. z [...] r. poz. [...]), odbiornikiem wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych ze zlewni wylotu nr [...] jest jednolita część wód powierzchniowych ([...]) o europejskim kodzie [...] i nazwie "[...] od Zbiornika [...] do [...] [...]" posiadająca status silnie zmienionej części wód o dobrym stanie. Omawiana część wód zagrożona jest ryzykiem nieosiągnięcia celów środowiskowych jakimi są, w jej przypadku, dobry stan ekologiczny i dobry stan chemiczny wód. Organ wyjaśnił, że stan chemiczny [...] oceniany jest na podstawie stężeń substancji priorytetowych oraz innych zanieczyszczeń, dla których zostały określone środowiskowe normy jakości. W wodach opadowych trafiających do kanalizacji można stwierdzić takie zanieczyszczenia, jak: zawiesiny, węglowodory, metale ciężkie, środki ochrony roślin, nawozy naturalne i sztuczne oraz wiele innych. Obowiązujące przepisy prawne zawarte w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. z 2014 r., poz. 1800) limitują w wodach opadowych tylko poziom zawiesiny oraz węglowodorów ropopochodnych. W rozpatrywanej sprawie wody opadowe i roztopowe pochodzą z zanieczyszczonej powierzchni miasta [...], gdzie wielkość samej powierzchni szczelnej dróg, parkingów i chodników wynosi powyżej 1,2 ha. Wyliczone w operacie wodnoprawnym natężenie deszczu przekracza wartość 15 I na sekundę i wynosi 81,07 I na sekundę. W związku z tym należało uznać, że w świetle powyższej zasady, odprowadzane wody opadowe nie mogą zawierać zanieczyszczeń w ilościach przekraczających wskazane w ww. rozporządzeniu wartości. Z dokumentacji sprawy wynika, że przed wylotem nr [...] do potoku [...] zastosowano separator substancji ropopochodnych, jednak na podstawie zebranej dokumentacji trudno jednoznacznie stwierdzić, czy wody opadowe lub roztopowe odprowadzane ze zlewni wylotu nr [...] oczyszczane są w stopniu wymaganym przepisami ww. rozporządzenia, a tym samym nie oddziałują negatywnie na stan wód odbiornika. Zgodnie z § 21 ust. 1 ww. rozporządzenia obowiązek zainstalowania na kolektorze kanalizacji deszczowej urządzeń oczyszczających zachodzi w przypadku, gdy odprowadzane wody są na tyle zanieczyszczone, że wskaźniki przekraczają normatywy. Ocena prawidłowości funkcjonowania urządzeń oczyszczających powinna polegać na prowadzeniu, co najmniej dwa razy w roku, przeglądów eksploatacyjnych tych urządzeń według zasady określonej w § 23 ust. 1 ww. rozporządzenia. Jedynie w przypadku, kiedy urządzenia te charakteryzować się będą przepustowością nominalną większą niż 300 l/s, wymagane będzie także prowadzenie dwa razy w roku badań jakościowych odprowadzanych wód, zgodnie z wymaganiami określonymi w § 23 ust. 2 ww. rozporządzenia. Wnioskodawca nie przedłożył do akt sprawy zeszytu eksploatacyjnego separatora z osadnikiem, co w świetle ww. przepisu nie pozwala ocenić poprawności działania urządzeń oczyszczających. Wprawdzie do operatu załączono trzy sprawozdania z badań wód opadowych pobranych na wylocie kolektora nr [...] w czerwcu i listopadzie 2017 r. oraz w maju 2018 r., jednak zostały one wykonane w niepełnym zakresie tj. na zawartość zawiesiny. Tylko raz w listopadzie 2017 r. oznaczono stężenie węglowodorów ropopochodnych. Badania jakościowe wód opadowych wymagane są wtedy, gdy na sieci zastosowano urządzenia oczyszczające o przepustowości nominalnej większej niż 300 l/s, tymczasem w omawianym przypadku na kolektorze zainstalowano separator o przepustowości nominalnej 30 l/s. W operacie wodnoprawnym nie wyjaśniono z jakich przyczyn pobrano próbki wód opadowych do badań w 2017 r. i 2018 r., pomimo braku takiego obowiązku. W związku z powyższym wątpliwości budzą wyniki oznaczeń zanieczyszczeń uzyskane w badaniach przedstawionych w dokumentacji sprawy, bowiem do badań pobierano jedną próbkę zamiast trzech (zalecanych w 23 ust. 2 ww. rozporządzenia), co skutkować może zaniżoną wartością takich oznaczeń, zwłaszcza jeżeli próbek nie pobrano w pierwszej fazie deszczu, kiedy to następuje spływ największej ilości zanieczyszczeń. Podsumowując organ stwierdził, że na podstawie dowodów zgromadzonych w aktach sprawy nie można właściwie ocenić, czy odprowadzane wody opadowe ze zlewni wylotu nr [...] nie zagrażają osiągnięciu celów środowiskowych tj. utrzymania dobrego stanu chemicznego wód i dobrego stanu ekologicznego [...] "[...] od Zbiornika [...] do [...] [...]".