Postanowienie NSA z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. II OSK 3158/18

Odrzucenie skargi

Dnia 21 listopada 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 258/18 w sprawie ze skargi J. B. na bezczynność Rady [...] w przedmiocie niepodjęcia uchwały o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 258/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę skarżącej na bezczynność Rady [...] w przedmiocie niepodjęcia uchwały o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd I instancji, powołując się na treść art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), wskazał, że skargą do sądu administracyjnego nie można objąć bezczynności organu uprawnionego do stanowienia aktów prawa miejscowego (w tym planów miejscowych). Wynika to bowiem z treści art. 3 § 2 pkt 5 i 8 p.p.s.a. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w myśl art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", jest aktem prawa miejscowego. Nie ma do niego zastosowania powołany art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ponieważ kwestionowana bezczynność nie mieści się w kategorii aktów i czynności z zakresu administracji publicznej wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., których zaniechanie podlega skardze na bezczynność organu. Niedopuszczalne jest więc wniesienie skargi na bezczynność w uchwalaniu aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Sąd wyjaśnił, że uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie jest obowiązkowe, poza przypadkami kiedy wymagają tego przepisy odrębne (art. 14 ust. 7 u.p.z.p.). Inicjatywa podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy, stosownie do art. 14 ust. 1 i 4 u.p.z.p., do tej rady lub wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaś organem wyłącznie właściwym do podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia albo zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w której to uchwale określa się granice obszaru objętego projektem planu, jest rada gminy. Skoro uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest obowiązkowe, to również nie ma podstaw do zastosowania art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2017 r. poz. 1875 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.". Zgodnie z jego treścią, że przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Regulacja zawarta w powołanym przepisie art. 101a u.s.g. będzie miała zastosowanie wówczas, gdy konkretna norma prawna będzie nakładała na organ gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej (i równocześnie wykazany zostanie związek przyczynowy między bezczynnością organów gminy w wykonywaniu tych czynności, a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego). Dlatego niedopuszczalna jest skarga na bezczynność rady gminy w przedmiocie podjęcia uchwały o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji, gdy - zgodnie z przepisami art. 14 ust. 1 i 7 u.p.z.p. - sporządzanie takiego planu (jego zmiany) nie jest obowiązkowe. Inicjatywę zmiany planu miejscowego oraz ustalenie zakresu tej zmiany należy rozpatrywać w kategoriach władztwa planistycznego gminy (miasta). Ingerowanie w to władztwo, tak w zakresie dyscyplinowania rady do podjęcia określonych działań, jak i oceny ich treści (za wyjątkiem zgodności z prawem), nie jest objęte kognicją sądu administracyjnego. Ponadto kwestionowania bezczynność organu musi dotyczyć obowiązku, który jest wyraźny i skonkretyzowany z określeniem terminu, w jakim rada powinna podjąć taką uchwałę, aby możliwe było nadanie mu rangi obowiązku ustawowego. Określenie terminu ma o tyle znaczenie, że uchybienie mu powodowałoby stan bezczynności organu. Do określonego bowiem w czasie punktu organ ma obowiązek podjąć konkretne działanie i dopiero bezskuteczny upływ terminu powodowałby ewentualną bezczynność. To jest zatem dodatkowy argument przemawiający za tym, że podjęcie uchwały w sprawie aktualności planu przez radę nie jest obarczone obowiązkiem tego rodzaju, że statuuje po stronie obywatela uprawnienie do żądania podjęcia tego rodzaju działania przez radę. Ponadto zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do wykonywanych samodzielnie zadań własnych gminy. Ustawodawca nie przewidział żadnych sankcji przymuszających gminę do realizacji obowiązku (a więc przystąpienia do zmiany planu w przypadku podjęcia uchwały w sprawie jego nawet częściowej nieaktualności). Stwierdzenie nieaktualności planu jest efektem samodzielnej oceny rady gminy (por. postanowienie NSA z 26 lutego 2013 r., II OSK 360/13). Skoro podjęcie uchwały w sprawie aktualności planu nie jest obowiązkowe, to w sprawie nie ma zastosowania art. 101a ust. 1 u.s.g. (por. postanowienie NSA z 24 września 2010 r., II OSK 1745/10).