Wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. I OSK 738/14

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Teza od Redakcji

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 863/13 w sprawie ze skargi E. G. i T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 9 grudnia 2013 r., II SA/Ke 863/13 oddalił skargę E. G. i T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Decyzją z dnia [...] lipca 2013r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy i Miasta w Chęcinach z dnia [...] lipca 2007r. znak: [...] umarzającej postępowanie administracyjne w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości położnych w [...], gmina Chęciny oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] stanowiącej własność T. G. i E. G. oraz nr [...] stanowiącej własność [...] i [...].

Od decyzji tej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył T. G. - reprezentowany przez pełnomocnika J. G.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wydając zaskarżoną decyzję wskazało, że organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie o nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących jej istoty. Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia nieważności istniała już w dacie wydawania tej decyzji. Oznacza to, że decyzja, co do której stwierdzono nieważność, wydana została niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, a niezgodność ta odpowiada co najmniej jednej z ustawowo określonych przesłanek warunkujących nieważność. Decyzją z dnia [...] lipca 2007r. Burmistrz Gminy i Miasta w Chęcinach umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości położnych w [...], gmina Chęciny oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] stanowiącej własność małżonków [...] i [...] oraz nr [...] stanowiącej własność małżonków [...] - z uwagi na zawarcie przez strony, przed geodetą, ugody granicznej likwidującej spór co do przebiegu granic. Kolegium podkreśliło, że przedmiotowe nieruchomości stanowiły własność ww. osób na zasadach małżeńskiej wspólności ustawowej. Małżonkowie G. wnieśli o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji kwestionując przy tym ważność zawartej w sprawie ugody granicznej. We wniosku wskazali, iż ugoda graniczna nie została podpisana przez E. G. oraz [...]. Dalej organ wskazał, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy mają przede wszystkim dwie kwestie: po pierwsze - ustalenie specyfiki decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego podjętej w związku z zawarciem ugody cywilnej przed geodetą, która kończy spór co do przebiegu granic, w związku z czym dalsze postępowanie rozgraniczeniowe staje się bezprzedmiotowe, a po drugie - jaki wpływ na decyzję o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego ma wycofanie oświadczenia woli wyrażającego zgodę na zawarcie ugody. W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, iż rozgraniczenie nieruchomości oznacza instytucję prawa administracyjnego, która ma na celu urzędowe wyznaczenie granicy pomiędzy nieruchomościami ze sobą sąsiadującymi. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami. Istotą rozgraniczenia jest ustalenie na gruncie zasięgu prawa własności, tj. określenie, do jakich granic sięga prawo własności konkretnego podmiotu. Zarówno przepisy Kodeksu cywilnego, jak też przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego nie definiują pojęcia "rozgraniczenie nieruchomości", jedynie przepis art. 29 ust. 1 ostatniej z przywołanych ustaw zawiera techniczną definicję rozgraniczenia stanowiąc, że rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozgraniczenie nieruchomości może nastąpić bądź to w postępowaniu administracyjnym, bądź to w postępowaniu cywilnym, przy czym ustawodawca wyboru którejś z tych dróg nie uzależnił od woli zainteresowanych, określając ściśle, w jakich konkretnych przypadkach ma być zastosowany odpowiedni tryb. Zarówno doktryna jak i judykatura są zgodne, że rozgraniczenie jest w istocie sprawą cywilną (jako że wiąże się nierozerwalnie z prawem własności), jednakże we wstępnej fazie toczy się jako postępowanie administracyjne o charakterze mediacyjnym (tak: postanowienie SN z dnia 31 sierpnia 1963 r., sygn. akt III CR 136/63; OSNCP 1964, nr 10, poz. 203). Wszczęte przez organ administracji publicznej postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości może zostać zakończone wyłącznie przez wydanie jednego z trzech rodzajów decyzji administracyjnych: 1) decyzji merytorycznej o zatwierdzeniu ustalonych przez geodetę granic (art. 31 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 33 ust. 1 p.g.i.k.), 2) decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi powszechnemu (art. 34 ust. 1 i ust. 2 p.g.i.k.), 3) decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego (art. 31 ust. 4 p.g.i.k. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a.). Ta ostatnia zapada wówczas, gdy zawarcie ugody cywilnej przed geodetą kończy spór co do przebiegu granic, w związku z czym dalsze postępowanie rozgraniczeniowe staje się bezprzedmiotowe. Formalnie wszczęte przez organ administracji publicznej postępowanie administracyjne należy zakończyć poprzez wydanie decyzji umorzeniowej. Jest to więc decyzja o charakterze czysto proceduralnym, której prawidłowość może zostać oceniona wyłącznie w kontekście przepisów art. 105 § 1 k.p.a. i art. 31 ust. 4 p.g.i.k. W orzecznictwie sądowym, dominuje pogląd, że organ wydając decyzję o umorzeniu postępowania nie jest uprawniony do kontroli ugody, która stanowiła podstawową przesłankę umorzenia postępowania dotyczącego rozgraniczenia nieruchomości. Nie jest władny do oceny czy ugoda zawarta w postępowaniu rozgraniczeniowym wywołała czy nie - określone skutki prawne. Ugoda zawarta przed geodetą, ma zgodnie z postanowieniami art. 31 ust. 4 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - moc ugody sądowej. Ma ona w istocie postać umowy, do której stosuje się poza przepisami art. 917 i 918 k.c. ogólne przepisy prawa cywilnego dotyczące zawarcia umowy, w tym odnoszące się do wad oświadczenia woli. Nie jest to więc ugoda "administracyjna" w rozumieniu art. 114 - 122 k.p.a. A skoro tak - to nie podlega (bo nie może podlegać) ona kontroli w decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, ani w wyniku zaskarżenia - tej decyzji do sądu administracyjnego (por. wyrok Sądu Najwyższego z 7 VII 1981 r., sygn. akt I CR 225/81, opubl. OSPiKA 1982, z. 12, poz. 215). Zdaniem Kolegium wzruszenie ugody granicznej zawartej w postępowaniu administracyjnym może nastąpić wyłącznie według zasad określonych przez prawo cywilne, w postępowaniu przed sądem powszechnym. Wnioskodawcy mogą wyłącznie na drodze postępowania cywilnego uchylić się od skutków prawnych złożonego oświadczenia woli. I tylko w taki sposób pozbawić doniosłości prawnej zawartej ugody. Powołując się na orzecznictwo sądowe i poglądy doktryny Kolegium wskazało, że nawet gdyby ugoda zawarta przed geodetą była wadliwa, to nie miałoby to wpływu na zgodność z prawem decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe, ponieważ uchylenie się od skutków prawnych takiej ugody jest możliwe przed sądem powszechnym. Wzruszenie decyzji o umorzeniu postępowania nie pozbawia tej ugody mocy. Nie jest to bowiem ugoda w rozumieniu art. 114-122 K.p.a. W końcowej części uzasadnienia Kolegium dodatkowo wskazało, że z akt sprawy wynika, że ugoda graniczna została podpisana przez małżonków będących współwłaścicielami nieruchomości podlegających rozgraniczeniu na zasadach małżeńskiej wspólności ustawowej. Z art. 37 § 1 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy nie wynika, aby do ważności ugody rozgraniczeniowej koniecznym było jej podpisanie przez oboje współmałżonków. Mając na uwadze powyższe Kolegium stwierdziło, że brak jest podstaw do uznania, że kwestionowana decyzja zawiera wady powodujące konieczność stwierdzenia jej nieważności.