Wyrok NSA z dnia 30 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 1076/14

Przedmiotem wyjaśnienia mogą być w szczególności niejednoznaczne lub niejasne sformułowania zawarte w rozstrzygnięciu, osnowie decyzji, które utrudniają jednoznaczne ustalenie sensu rozstrzygnięcia.

Teza od Redakcji

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1162/13 w sprawie ze skargi B. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji dotyczącej warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 1162/13, oddalił skargę B. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji dotyczącej warunków zabudowy terenu. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Burmistrz Blachowni decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...], ustalił, na wniosek H. i B. P. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji określonej jako "dobudowa budynku hali do obróbki blachy (elementy drobnowymiarowe) do istniejącego zakładu oraz realizacja niezbędnych dla funkcjonowania budynku urządzeń technicznych oraz pozostałych elementów zagospodarowania terenu". Na podstawie powyższej decyzji Starosta Częstochowski decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. B. P. pismem z dnia 15 stycznia 2013 r. wystąpił do Burmistrza Blachowni o wyjaśnienie treści decyzji w części dotyczącej komunikacji, podnosząc , iż w piśmie nr [...] Burmistrz wskazała, że dostęp do drogi publicznej ma się odbywać w sposób dotychczasowy, istniejącym zjazdem z drogi publicznej tj. ul. [...]. W związku z takim twierdzeniem domaga się on dokładnego wskazania czy ma to być zjazd bezpośredni, czy zjazd pośredni poprzez dz. [...], bowiem gdyż nieruchomość posiada oba te zjazdy. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], Burmistrz Blachowni postanowiła wyjaśnić wątpliwości co do treści decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w zakresie zapisów dotyczących komunikacji, wskazując, że decyzja ta została wydana zgodnie z wnioskiem B. P. z dnia 14 sierpnia 2007 r. w którym określił on w pkt 2 rozdziału A "wjazd na drogę publiczną - istniejący", na załączniku mapy do wniosku w skali 1:1000 figuruje tylko wjazd bezpośredni z ul. [...], pośredniego wjazdu brak na mapie. Mapę sytuacyjno-wysokościową B. P. otrzymał jako załącznik nr 1 do decyzji nr [...], a odbiór potwierdził własnoręcznym podpisem w dniu 7 listopada 2007 r. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że w treści wydanej decyzji kwestia zjazdu na posesję B. P. została określona jednoznacznie zarówno w części tekstowej, jak i graficznej, zgodnie z wnioskiem inwestora "określenie dostępu do drogi publicznej - w sposób dotychczasowy; istniejącym zjazdem z drogi publicznej ulica [...]". W zażaleniu B. P. zaskarżonemu postanowieniu zarzucił rażące naruszenie art. 113 § 2 k.p.a., wnosząc o jego uchylenie . Po rozpatrzeniu zażalenia postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ przypominał treść art. 113 § 2 k.p.a. podkreślając, że zakres wyjaśnienia wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia, a organ nie ma prawa czynić wyjaśnień poza granicami tej decyzji. Jak podkreśliło dalej Kolegium wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani też powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia np. przez jego uzupełnienie. Organ jest uprawniony i zobowiązany do wyjaśnienia jak rozumiał własną decyzję i to w zakresie w jakim została ona wydana oraz bez zastosowania zasad wykładni prawa - gramatycznej, logicznej czy celowościowej. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji w decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. w sposób jednoznaczny rozstrzygnął o obsłudze komunikacyjnej inwestycji istniejącym zjazdem z drogi publicznej ul. [...], wskazując na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji, przedmiotowy zjazd. Natomiast gdyby organ chciał określić dostęp do drogi publicznej w sposób pośredni, to we wniosku inwestor musiałby uprzednio wskazać, iż obsługa komunikacyjna będzie odbywać się przez działkę o nr [...]. Ponieważ we wniosku inwestor nie wskazał, że obsługa komunikacyjna ma się odbywać w sposób pośredni, to organ był zobowiązany określić, że obsługa inwestycji będzie odbywać się istniejącym zjazdem z ulicy [...], co też nie było przez stronę kwestionowane. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł B. P., zarzucając mu rażące naruszenie i obrazę art. 6, 7, 8 k.p.a. oraz art. 2 pkt 14, 52 ust 1 i 2, 53 ust. 4 pkt 9 i 54 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w powiązaniu z art. 64 tejże ustawy. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że ponieważ decyzja o warunkach zabudowy dotyczy dobudowy do istniejącej hali produkcyjnej, do której obsługa komunikacyjna odbywała się za pośrednictwem drogi wewnętrznej - działki [...], zatem w decyzji użyto sformułowania w sposób dotychczasowy, istniejącym zjazdem, który istniał od czasu wyznaczenia drogi wewnętrznej na działce [...], przez organy gminy, czyli od około 1986 r. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddając skargę wskazał, że przedmiotem postanowienia wydawanego w trybie art. 113 § 2 k.p.a. jest wyjaśnienie stronom tego, jak organ rozumiał własne rozstrzygnięcie w dacie jego wydania. Wyjaśnienie wątpliwości w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie może zatem prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia. Wyjaśnienie treści decyzji nie może być bowiem wykorzystywane przez stronę w celu kwestionowania samej zasadności decyzji. Sąd wskazał, iż składając w dniu 14 sierpnia 2007 r. wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla dobudowy do istniejącego zakładu hali do obróbki blachy H. i B. P. w stosownym formularzu podali, że projektowany sposób obsługi komunikacyjnej odbywać się będzie poprzez "istniejący" zjazd na drogę publiczną. Burmistrz Blachowni uwzględniając ten wniosek, decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], ustalił warunki zabudowy określając w pkt 2d - dostęp do drogi publicznej "w sposób dotychczasowy; istniejącym zjazdem z drogi publicznej ul. [...]". Także graficzny załącznik nr 1 do tej decyzji wskazuje, jako jedyny istniejący, zjazd z działki inwestorów bezpośrednio na ul. [...], inny zjazd bowiem na mapie nie istnieje. Również część tekstowa wyników analizy wskazuje, iż "istniejący zjazd z ulicy [...] pozwala na prawidłową obsługę projektowanego zainwestowania nieruchomości". W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że powyższe dokumenty jedyne skomunikowanie działki inwestorów z drogą publiczną ujmują wskazany na załączniku graficznym zjazd bezpośrednio na ulicę [...] (oznaczony ujętym w legendzie trójkątem). O żadnym zjeździe pośrednim poprzez jakąkolwiek inną działkę nie wspomnieli inwestorzy we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wnioskodawcy nie zakwestionowali treści otrzymanej decyzji, uzyskując na jej podstawie pozwolenie na budowę. Sąd ocenił, że postanowienie organ I instancji jest zgodne z art. 113 § 2 k.p.a., prawidłowo wskazuje, że decyzja została wydana zgodnie z wnioskiem stron, nie została przez nie zaskarżona, a zarówno jej część tekstowa, jak i graficzna w sposób jednoznaczny przewidywały zjazd bezpośrednio z działki na ulicę [...]. Sąd stwierdził, że wobec jednoznacznego brzmienia wskazanych wyżej ustaleń co do zjazdu bezpośredniego, zgłoszone obecnie, po niemal 6 latach od doręczenia decyzji, żądanie wyjaśnienia jej treści na podstawie art. 113 § 2 k.p.a., w rzeczywistości dotyczy wskazania w postanowieniu wyjaśniającym innego zjazdu niż uprzednio podany w decyzji, a mianowicie zjazdu pośredniego poprzez działkę nr [...]. A to byłoby niedopuszczalne, bowiem postanowienie oparte na art. 113 § 2 k.p.a, może jedynie wyjaśniać w jaki sposób organ rozumiał wydane przez siebie rozstrzygnięcie, natomiast nie może go zmieniać w sposób dogodny dla stron. Strony, o ile decyzję uważały za wadliwą, mogły bowiem wnieść od niej stosowny środek zaskarżenia. Sąd uznał, że prawidłowo organ II instancji utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, zasadnie podkreślając jednoznaczność zawartych w decyzji ustalającej warunki zabudowy ustaleń charakteryzujących zjazd z działki bezpośrednio na drogę publiczną i fakt pełnego zaakceptowania wówczas decyzji przez strony. Za gołosłowny, niepodarty żadnymi dowodami, uznał zarzut pełnomocnika skarżącego, że organ I instancji "sfałszował" stanowiącą załącznik do decyzji mapę, bowiem przesłał im inny dokument niż obecnie figurujący. Sąd uznając poprawność przyjętego przez organ drugiej instancji rozstrzygnięcia, nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. ją oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B. P. zaskarżając go w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a mianowicie: I. art. 113 § 2 k.p.a. w ten sposób, że: a) Sąd uznał, że organ dokonując wyjaśnienia treści decyzji może dokonać wykładni treści decyzji o warunkach zabudowy poprzez ponowną analizę wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz załącznika do decyzji w postaci mapy a tymczasem art. 113 § 2 k.p.a. uprawnia organ jedyne do wyjaśnienia jak rozumiał własną decyzję a nie jaka powinna ona być, b) Sąd nie wziął pod uwagę, że organ wyjaśniając treść wydanej decyzji powinien wyjaśnić w jaki dotychczasowy sposób organ rozumiał jej treść, szczególnie, że skarżący wskazywał, że wcześniej on sam uznawał, iż zgodnie z przedmiotową decyzją wjazd do nieruchomości ma się odbywać pośrednio przez działkę nr [...] i tym samym, zatem z uwagi również na znaczny upływ czasu powinien przeanalizować postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dla inwestycji, gdyż w tożsamy sposób był określony wjazd, c) Sąd uznał, że organ pierwszej instancji wydał prawidłowe postanowienie, w którym wyjaśnił treść decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy z treści uzasadnienia organu pierwszej instancji wynika, że nie musiał jej wyjaśnić, tymczasem, gdyby uznać, że decyzja o warunkach zabudowy nie wymaga wyjaśnienia, wówczas organ pierwszej instancji powinien był oddalić wniosek skarżącego, d) Sąd uznał, że decyzja o warunkach zabudowy nie wymaga wyjaśnienia, podczas gdy w treści decyzji zjazd do drogi publicznej jest określony jako " w sposób dotychczasowy: istniejącym zjazdem z drogi publicznej ulica [...]", zatem z treści takiego sformułowania nie wynika, co rozumie organ pod pojęciem "istniejący zjazd", czy ma to być zjazd pośredni czy też bezpośredni; 2. art. 133 § 1 p.p.s.a. w ten sposób, iż Sąd nie rozstrzygnął sprawy na podstawie całości akt sprawy, w tym Sąd nie zapoznał się z mapami załączonymi do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w oryginale ani załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy w oryginale, 3. art. 134 i 135 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie przewidzianych ustawą środków celem końcowego załatwienia sprawy, a mianowicie niezażądania przedstawienia oryginałów map, 4. art. 134 p.p.s.a. poprzez niezbadanie całego postępowania organów obu instancji, 5.art. p.p.s.a. w ten sposób, że Sąd nie udzielił skarżącemu występującemu bez pełnomocnika w osobie adwokata lub radcy prawnego wskazówek co do konieczności przedstawienia dokumentów na jakie skarżący powołuje się oraz wyjaśnienia skutków nieprzedstawienia dowodów na poparcie swoich twierdzeń; II. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub błędne zastosowanie, a mianowicie: 1. art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie pierwszeństwa wjazdu bezpośredniego nad pośrednim pomimo, iż nie wynika to z przepisów prawa oraz bezpodstawne uznanie, że określenie we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dojazdu bez dookreślenia, że to jest wjazd pośredni czy bezpośredni stwarza domniemanie, że jest to wjazd bezpośredni, 2. art. 53 ust. 3 pkt 2) w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ten sposób, że Sąd nie wziął pod uwagę, że Burmistrz Miasta Blachownia ma obowiązek dokonania analizy stanu faktycznego na którym przewiduje się realizację inwestycji i tym samym wydając decyzję o warunkach zabudowy organ powinien był dokonać analizy jaki był wówczas faktyczny wjazd. Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: