Wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. II GSK 231/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. G. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 30 października 2013 r. sygn. akt I SA/Ke 554/13 w sprawie ze skargi R. G. G. na uchwałę K. R. I. O. w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie absolutorium dla W. G. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od R. G. G. na rzecz K. R. I. O. w K. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 30 października 2013 r. sygn. akt I SA/Ke 554/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę Rady Gminy G. na uchwałę z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K., stwierdzającą nieważność uchwały Rady Gminy G. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w sprawie nieudzielenia absolutorium Wójtowi Gminy G. z tytułu wykonania budżetu Gminy za rok 2012.

Uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. (dalej RIO, Kolegium, organ) została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 199 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104, ze zm., dalej: u.f.p.).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Kolegium wskazało, że budżet Gminy G. został zrealizowany w kwotach ogólnych, jak i w poszczególnych podziałkach klasyfikacji budżetowej zarówno po stronie dochodowej, jak i po stronie wydatkowej w zasadzie bez odchyleń od założeń planowanych. Zaplanowane dochody budżetu gminy zrealizowano w kwocie 38.349.345,08 zł, co stanowi 99,53% w stosunku do dochodów planowanych, z kolei zaplanowane wydatki budżetu gminy zrealizowano w kwocie 35.267.671,03 zł, co stanowi 92,55% w stosunku do wydatków planowanych. Wydatki majątkowe (inwestycyjne) planowane na poziomie 3.562.922 zł zrealizowano w kwocie 2.204.447,31 zł, tj. w 61,9% w stosunku do planu, (wydatki majątkowe w strukturze wydatków ogółem stanowią 6,3%). Według RIO, powstałe odchylenia od założeń planowanych znajdują obiektywne uzasadnienie zawarte w sprawozdaniu Wójta Gminy z wykonania budżetu za rok 2012. Organ nie stwierdził przekroczeń planowanych wielkości wydatków budżetowych w żadnej podziałce klasyfikacji budżetowej. Różnica między wykonanymi dochodami i wydatkami budżetowymi w roku 2012 stanowi nadwyżkę budżetową w kwocie 3.081.674,05 zł przy planowanej nadwyżce w wysokości 422.887 zł. Dług Gminy na koniec roku budżetowego 2012 wynosi 15.318.032 zł i stanowi 39,9% w stosunku do dochodów 2012 r. Nie przekracza więc granicy określonej w wysokości 60 %. Uwzględniając powyższe, RIO w K. uchwałą Nr [...] z [...] kwietnia 2013 r. pozytywnie zaopiniowała przedłożone sprawozdanie oraz sprawozdanie roczne z wykonania budżetu Gminy za 2012 r. RIO podniosła, że w uzasadnieniu wniosku o nieudzielenie absolutorium Wójtowi Gminy G. za rok 2012 wskazano, że było zbyt niskie wykonanie zadań inwestycyjnych, w szczególności budowy dróg gminnych (wykonanie w wysokości 3,35%), odwodnienia miejscowości C. (wykonanie w wysokości 0%), budowy oczyszczalni ścieków w miejscowości S. oraz kanalizacji w G., K., S. i W. J. (wykonanie 14,3%), przebudowy budynku OSP w G. (w wysokości 10,37%), e-[...] Budowa Systemu Informacji Przestrzennej Województwa [...] (wykonanie w wysokości 0%), e-[...] Rozbudowa Infrastruktury Informatycznej JST (wykonanie w wysokości 17,17%), zakupu wyposażenia dla OSP (wykonanie 42,75%). Ponadto, wskazano na brak działań ze strony Wójta Gminy dla pozyskania środków z Unii Europejskiej oraz Funduszy Narodowych (np. brak wniosku o dofinansowanie budowy dróg, tzw. "Schetynówek"), zapłatę kosztów związanych z postępowaniem sądowym, utwardzanie dróg gminnych samym destruktem bez przygotowania odpowiedniego podłoża. Odnosząc się do powyższego, Kolegium stwierdziło, że dokonało analizy wykonania budżetu w zakresie zadań inwestycyjnych, biorąc za podstawę zapisy zawarte w protokole z sesji z dnia 29 czerwca 2013 r. dotyczące realizacji wydatków majątkowych (inwestycyjnych), wyjaśnienia Wójta Gminy przedstawione w czasie obrad oraz wyjaśnienia Wójta przesłane do RIO w K. Zdaniem Kolegium, na realizację wydatków majątkowych w wysokości 62,09% (wykonanie 2.204.447,31 zł w stosunku do zaplanowanych 3.550.622,00 zł) decydujący wpływ miały zadania: e-[...] Budowa Systemu Informacji Przestrzennej Województwa [...], e-[...] Rozbudowa Infrastruktury Informatycznej JST, budowa oczyszczalni ścieków w S. oraz budowa kanalizacji w miejscowościach G., G. P., K. P., K. D., K. P., S. i W. J. W stosunku do pierwszego zadania zaplanowano kwotę 412.752,00 zł, a wykonano 56.294,15 zł - co stanowi 13,64% zaplanowanych wydatków. Zadanie to było realizowane przez Urząd Marszałkowski Województwa [...] na podstawie porozumienia, na jego realizację zarówno Gmina G., jak i wszystkie gminy województwa [...]nie miała wpływu. Środki zaplanowane w budżecie na drugie zadanie wynosiły 390.00,00 zł (wykonanie w wysokości 55.774,10 zł - co stanowi 14,30% zaplanowanych wydatków). Ustalenie lokalizacji tej inwestycji i pierwsze wykupy działek rozpoczęto w 2007 r. W roku 2010, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. nie zatwierdził zaplanowanej lokalizacji oczyszczalni ścieków, w związku z czym nie uzyskano również pozwolenia na budowę poszczególnych odcinków kanalizacji. Trwają prace nad ustaleniem nowej, właściwej lokalizacji. Z kolei zakupy pieców CO do szkół w trakcie roku budżetowego wynikały z ich wyeksploatowania i na wniosek z 27 września 2011 r. Dyrektora Szkoły Podstawowej im. Karola Wojtyły w R. oraz Dyrektora Zespołu Szkół w B., Rada Gminy odpowiednio Uchwałą Nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. i uchwałą Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. zabezpieczyła środki na ten cel i powierzyła do wykonania Wójtowi Gminy. W ocenie organu, grupa radnych Rady Gminy G. - podnosząc, iż organ wykonawczy nie wykazał się dostateczną aktywnością w celu zrealizowania niektórych zadań inwestycyjnych - skupiła się na wybranych elementach budżetu. Zdaniem RIO, radni nie uwzględnili przyczyn zewnętrznych, niezależnych od woli działania Wójta, leżących po stronie podmiotów, które nie wywiązywały się z zobowiązań wynikających z zawartych umów. Ponadto procedury zamówień publicznych i zastosowane technologie wykonania robót spowodowały opóźnienia w realizacji niektórych zadań. Te niewykonane w części zadania są i będą realizowane w pierwszej kolejności w roku 2013. Organ podkreślił, że dokonując oceny wykonania budżetu, rada gminy powinna to czynić w sposób kompleksowy, odnosząc się do całości wykonania planu finansowego, nie zaś koncentrować się jedynie na wybranych jego elementach czy też kwestiach wręcz z nim niezwiązanych, jak uczyniła to Rada Gminy G. Badaniu nadzorczemu poddano nie tylko tryb, w jakim została podjęta uchwala Nr [...] Rady Gminy w G. z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie absolutorium za rok 2012 dla Wójta Gminy G., ale także materialne przesłanki jej uchwalenia. Zdaniem organu, z analizy treści dokumentów zgromadzonych w przedmiotowej sprawie oraz z przeprowadzonego na posiedzeniu w dniu 25 lipca 2013 r. postępowania wyjaśniającego z udziałem przedstawicieli Gminy G. wynika, że wykonanie budżetu jest prawidłowe. Według Kolegium, niezatwierdzenie sprawozdania finansowego i sprawozdania z wykonania budżetu Gminy G. za rok 2012 - jak to wynika z treści § 1 badanej uchwały - nie odpowiada stanowi rzeczywistemu, gdyż budżet został wykonany prawidłowo zarówno po stronie dochodowej, jak i wydatkowej. Sprawozdania wykazały zgodność budżetu wykonanego z budżetem uchwalonym. W ocenie RIO, debata absolutoryjna nie dała podstaw do stwierdzenia, że budżet nie został zrealizowany w całości czy w znacznej części, a sprawozdania z wykonania budżetu Gminy przedłożone przez Wójta mogły zostać uznane za nierzetelne. Powyższe oznacza, że brak jest przesłanek odnoszących się do wykonania budżetu, dających podstawę do nieudzielania absolutorium z tytułu wykonania budżetu.