Wyrok NSA z dnia 23 września 2014 r., sygn. I OSK 1270/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 23 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu w Ś. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 777/13 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Powiatu w Ś. Ś. z dnia 20 sierpnia 2013 r. nr XXXIII/220/2013 w przedmiocie połączenia Powiatowego Ośrodka Edukacji i Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w Ś. Ś. w zespół placówek oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Wr 777/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Powiatu w Ś. Ś. z dnia 20 sierpnia 2013 r., nr XXXII/I/220/2013, i stwierdził jej nieważność, a także orzekł o jej wykonalności i kosztach postępowania.

W uzasadnieniu tegoż wyroku Sąd ten wskazał, iż zaskarżoną uchwałę podjęto w sprawie połączenia Powiatowego Ośrodka Edukacji w Ś. Ś. i Poradni Psychologiczno - Pedagogicznej w Ś. Ś. w zespół placówek. Organ nadzoru zarzucił jej istotne naruszenie art. 62 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) i wniósł o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż jak wynikało z wyjaśnienia organu Powiatowy Ośrodek Edukacji jest placówką doskonalenia nauczycieli (art. 2 pkt 9 ustawy o systemie oświaty), w którego strukturach działa biblioteka pedagogiczna (art. 2 pkt 10 ustawy o systemie oświaty). Został utworzony na mocy uchwały Rady Powiatu w Ś. Ś. nr V/27/2001 z dnia 28 maja 2001 r. w sprawie połączenia w zespół Powiatowego Ośrodka Doradztwa Metodyczno-Programowego w Ś. Ś. z filią Dolnośląskiej Biblioteki Pedagogicznej w Ś. Ś. Jak napisano w § 3 statutu Powiatowego Ośrodka Edukacji w Ś. Ś. (załącznik do uchwały Rady Powiatu w Ś. Ś. nr XXVII/192/2013 z dnia 31 stycznia 2013 r. zmieniającej uchwałę Rady Powiatu w Ś. Ś. nr V/27/2001 z dnia 28 maja 2001 r.), organem prowadzącym jest Powiat Średzki, a nadzór pedagogiczny nad nim sprawuje Dolnośląski Kurator Oświaty. Przepis § 4 ust. 1 statutu stanowi, iż Powiatowy Ośrodek Edukacji realizuje cele określone w ustawie o systemie oświaty oraz przepisach wydanych na jej podstawie, w szczególności: 1) organizowanie i prowadzenie doskonalenia nauczycieli, 2) prowadzenie biblioteki pedagogicznej. W ust. 2 § 4 statutu postanowiono, że do zadań Powiatowego Ośrodka Edukacji należy organizowanie i prowadzenie doskonalenia zawodowego nauczycieli, wskazując jednocześnie szczegółowy zakres, w jakim to następuje. Zdaniem organu nadzoru, zarówno wyjaśnienia Przewodniczącego Rady Powiatu Średzkiego, jak i przytoczone wyżej unormowania statutu Powiatowego Ośrodka Edukacji w Ś. Ś., pozwalają na wyprowadzenie wniosku, iż jednostka ta posiada wszystkie ustawowe cechy i właściwości placówki doskonalenia nauczycieli (art. 77a i art. 78 ustawy o systemie oświaty oraz rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 19 listopada 2009 r. w sprawie placówek doskonalenia nauczycieli (Dz. U. Nr 200, poz. 1537 ze zm.). To jest bowiem głównym i wiodącym zadaniem tej jednostki. Wynikające ze statutu zadania Powiatowego Ośrodka Edukacji odnoszą się wprost i wyłącznie do kwestii związanych z doskonaleniem zawodowym nauczycieli. Natomiast unormowanie zadań biblioteki pedagogicznej, funkcjonującej w jego strukturze, nastąpiło w osobnych ustępach 4 i 5 § 4 Statutu, nie są one więc wymienione wprost jako zadania Powiatowego Ośrodka Edukacji, stąd należy wnioskować, iż realizowane przez bibliotekę zadania posiadają charakter niejako poboczny i uzupełniający. Ośrodek ten nie ma jednak cech typowej placówki doskonalenia nauczycieli, bo jest to zbiór dwóch jednostek oświatowych połączonych, na mocy uchwały Rady Powiatu w Ś. Ś. nr V/27/2001 z dnia 28 maja 2001 r., w zespół. Jednakowoż posiada istotne cechy takiej placówki. Tymczasem przepis art. 3 pkt 3 ustawy o systemie oświaty w sposób wyraźny i jednoznaczny wskazuje, jakie podmioty rozumieć pod pojęciem placówki. Należą do tej kategorii jednostki sprecyzowane w art. 2 pkt 3-5, 7 i 10 przywołanej ustawy. W świetle tego unormowania nie sposób zaliczyć Powiatowego Ośrodka Edukacji do któregoś z wymienionych tam podmiotów. Tymczasem przepis art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, przyjęty przez Radę Powiatu jako podstawa prawna dla przedmiotowej uchwały, odnosi się bezpośrednio wyłącznie do dwóch typów podmiotów, umożliwiając ich łączenie w zespoły na tej podstawie, mianowicie szkół (różnych typów) i placówek. Skoro przeto Powiatowy Ośrodek Edukacji w Ś. Ś. nie jest ani szkołą, ani też placówką w rozumieniu przepisów ustawy o systemie oświaty, nie było możliwe zastosowanie postanowień art. 62 ust. 1 tej ustawy jako podstawy prawnej do połączenia go z placówką. Niewłaściwe byłoby również zdaniem Wojewody Dolnośląskiego stosowanie w przedmiotowej sprawie art. 62 ust. 5 ustawy, ponieważ Powiatowy Ośrodek Edukacji nie jest zespołem placówek. W jego skład wchodzi tylko jedna jednostka (Filia Dolnośląskiej Biblioteki Pedagogicznej), która zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy posiada status placówki, dlatego nie może być mowy o zespole placówek (który powinien być złożony z co najmniej dwóch jednostek organizacyjnych będących placówkami). Dla placówek doskonalenia nauczycieli ustawa o systemie oświaty przewiduje odrębne i specyficzne unormowania, a w zakresie m.in. możliwości dokonywania ich przekształceń wydano stosowny akt wykonawczy, jakim jest rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 19 listopada 2009 r. w sprawie placówek doskonalenia nauczycieli. Przepisy tego rozporządzenia nie przewidują możliwości połączenia placówki doskonalenia nauczycieli z innymi szkołami bądź placówkami niebędącymi placówkami doskonalenia nauczycieli, o których mowa w art. 77a ust. 1 ustawy o systemie oświaty.