Wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. II OSK 205/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant st. asyst. sędz. Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatu K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 września 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 361/12 w sprawie ze skargi Powiatu K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Powiatu K. z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie przyjęcia Programu Ochrony Zdrowia Psychicznego dla Powiatu K. uchyla zaskarżony wyrok i rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...]

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 361/12 oddalił skargę Powiatu K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu ochrony zdrowia psychicznego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Rada Powiatu w K. w dniu [...] grudnia 2011 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia Programu Ochrony Zdrowia Psychicznego dla Powiatu K. na lata 2011-2015. Za podstawę prawną uchwały przyjęto art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. Nr 111, poz. 535 z późn. zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2010 r. w sprawie Narodowego Programu Ochrony Zdrowia Psychicznego (Dz.U. z 2011 r. Nr 24, poz. 128).

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, Wojewoda Śląski stwierdził nieważność powyższej uchwały, jako sprzecznej z art. 7 Konstytucji RP i art. 12 ust. 11 ustawy o samorządzie powiatowym. Zdaniem organu nadzoru, żaden z powołanych w uchwale przepisów powszechnie obowiązującego prawa nie stanowi podstawy prawnej do podjęcia takiej uchwały. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym jest przepisem ogólnym o charakterze ponadgminnym w zakresie promocji i ochrony zdrowia, a określone w nim zadania nie przesądzają o radzie powiatu jako organie właściwym do ich wykonywania. Określa jedynie miejsce powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych o charakterze lokalnym w odniesieniu do innych podmiotów władzy publicznej. Nie można zatem na jego podstawie rozstrzygać o kompetencjach organów powiatu. Również art. 12 ust. 11 ustawy o samorządzie powiatowym nie pozwala na wywiedzenie upoważnienia do działania rady powiatu w zakresie uchwalania programu ochrony zdrowia psychicznego. Podstawą działania organu stanowiącego w powiecie jest szczególne upoważnienie, które nie tylko musi wynikać z przepisu rangi ustawy, ale też musi być wyraźne a nie domniemywane. Dokonując podziału zadań pomiędzy organami powiatu ustawa o samorządzie powiatowym, odmiennie niż ustawa o samorządzie gminnym, nie wprowadziła zasady domniemania właściwości rady powiatu we wszystkich sprawach należących do zakresu działania powiatu, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Treść art. 12 ustawy o samorządzie powiatowym wskazuje jedynie na zakres wyłącznej właściwości rady powiatu, a wyliczenie spraw mieszczących się w tym zakresie, mając na uwadze ustęp 11 tego przepisu, ma w zasadzie charakter zamknięty. Powoływanie się wyłącznie na ogólną kompetencję rady powiatu nie stanowi wystarczającej podstawy prawnej do podjęcia w tej sprawie uchwały. W tym zakresie niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawach szczególnych. W obowiązującym stanie prawnym takiego upoważnienia nie sposób odnaleźć. Nie istnieje żaden przepis szczególny, który mocowałby organ stanowiący do opracowania programu ochrony zdrowia psychicznego. Z przywołanego w podstawie prawnej uchwały art. 1 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego wynika, że ochronę zdrowia psychicznego zapewniają organy administracji rządowej i samorządowej oraz instytucje do tego powołane. Treść natomiast rozporządzenia wykonawczego wskazuje jedynie samorządy powiatowe jako realizatorów Narodowego Programu Ochrony Zdrowia Psychicznego, które w ramach realizacji tego Programu mają zadanie opracować i realizować własne programy promocji zdrowia psychicznego. Nie wynika z powyższego żadna kompetencja organu stanowiącego w tym zakresie. Z wynikającej z art. 7 Konstytucji RP zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa istnieje zakaz domniemania kompetencji, który obliguje do interpretowania norm kompetencyjnych w sposób ścisły i literalny. Jeżeli organ wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, bądź działa bez takiego upoważnienia, to mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa.