Wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. GSK 62/04

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA - Józef Waksmundzki (spr.) Sędziowie NSA - Maria Myślińska - Urszula Raczkiewicz Protokolant - Justyna Chindelewicz po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2004 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie z dnia 14 listopada 2002 r. sygn. akt I SA/Lu 261/02 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Ceł z dnia 28 lutego 2002 r. nr [...] w przedmiocie wymiaru cła 1. Zaskarżony wyrok uchyla. 2. Zasądza od M. G. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej 280 (dwieście osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. U Z A S A D N I E N I E Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie wyrokiem z dnia 14.11.2002 r. uchylił decyzję Prezesa Głównego Urzędu Ceł z dnia 28.02.2002 r. nr [...] o wymiarze cła. W uzasadnieniu wyroku podał, że w dniu 14.10.1998 r. na podstawie dokumentu [...] objęto procedurą dopuszczenia do obrotu na polskim obszarze celnym importowaną z Holandii odzież używaną. Do obliczenia kwoty cła zastosowano obniżoną stawkę celną na podstawie deklaracji o unijnym preferencyjnym pochodzeniu towaru, załączonej do zgłoszenia celnego. W związku z wątpliwościami odnośnie dowodu pochodzenia towaru, polskie władze celne zwróciły się do holenderskich władz celnych o przeprowadzenie weryfikacji deklaracji holenderskiego eksportera zamieszczonej na fakturze z dnia 5.10.1998 r. o pochodzeniu odzieży z Unii Europejskiej. Mimo upływu 10-miesięcznego terminu do przeprowadzenia weryfikacji, wskazanego w Protokole 4 Układu Europejskiego, holenderskie władze celne nie udzieliły merytorycznej odpowiedzi na wniosek weryfikacyjny polskich władz celnych. W związku z tym Dyrektor Urzędu Celnego w Białej Podlaskiej decyzją z dnia 1.10.2001 r. uznał zgłoszenie celne za nieprawidłowe w zakresie dotyczącym klasyfikacji towarowej i stawki celnej oraz kwoty cła i wezwał importera do uiszczenia niedoboru cła. Po wydaniu decyzji przez organ celny I instancji holenderskie władze celne poinformowały polskie władze celne, że towar objęty fakturą nie spełnia reguł pochodzenia z Unii Europejskiej oraz, że deklaracja na tej fakturze jest nieprawidłowa. M. G. od tej decyzji odwołała się. Decyzją z dnia 28.02.2002 r. Prezes Głównego Urzędu Ceł nie uwzględnił odwołania. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ ten podniósł, że z postanowień Układu Europejskiego o zastosowaniu preferencyjnych stawek celnych korzystać mogą tylko towary pochodzące z państw członkowskich Unii Europejskiej. Pochodzenie tych towarów musi być prawidłowo udokumentowane w rozumieniu Protokołu 4 Układu Europejskiego. Na powyższą decyzję M. G. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie art. 32 Protokołu 4 Układu Europejskiego. W ocenie Sądu, który uchylił zaskarżoną decyzję, Układ Europejski został ratyfikowany bez uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie i w związku z tym nie można mu przypisać mocy prawnej równej ustawie. Zatem Protokół 4 dotyczący Definicji pojęcia "Produkty Pochodzące" i Metod Współpracy Administracyjnej, będący między innymi podstawą prawną zaskarżonej decyzji, jak i Protokół 6 dotyczący Wzajemnej Pomocy w Sprawach Celnych Układu Europejskiego ma rangę aktu podustawowego. Prowadzi to do wniosku, że organy administracji celnej powinny w sprawie stosować przepisy ustawy z dnia 9.01.1997 r. Kodeks celny (Dz.U. Nr 23, poz. 117 z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 157, poz. 926 z późn. zm.). Zdaniem Sądu, organy celne naruszyły w sprawie wymienione wyżej przepisy postępowania, gdyż nie tylko nie oceniły ustaleń dokonanych przez holenderskie władze celne, ale nie sprawdziły też czy nie istnieją "wyjątkowe okoliczności", które umożliwiłyby skarżącej skorzystanie z preferencji celnych. Od powyższego wyroku Prokurator Generalny wniósł rewizję nadzwyczajną do Sądu Najwyższego. Postanowieniem z dnia 7 stycznia 2004 r. Sąd Najwyższy na podstawie art. 102 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) umorzył postępowanie sądowe w sprawie. Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej od wyroku Sądu złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając: 1) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 32 ust. 3 i 6 Protokołu 4 Układu Europejskiego ustanawiającego stowarzyszenie między Rzecząpospolitą Polską, z jednej strony, a Wspólnotami Europejskimi i ich Państwami Członkowskimi, z drugiej strony, sporządzonego w Brukseli dnia 16 grudnia 1991 r., ratyfikowanego przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 20 października 1992 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 11, poz. 38), zmienionego Porozumieniem między Rzecząpospolitą Polską a Wspólnotami Europejskimi podpisanym w Brukseli dnia 24 czerwca 1997 r. (załącznik do Dz.U. z 1997 r. Nr 104, poz. 662) w zw. z art. 241 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 i art. 91 Konstytucji RP przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że powoływany przepis ratyfikowanej umowy międzynarodowej jest aktem podustawowym, nie mającym pierwszeństwa w stosowaniu przed ustawami: Kodeks celny i Ordynacja podatkowa i w efekcie niezastosowaniem art. 32 ust. 3 i 6 powołanej ratyfikowanej umowy międzynarodowej; 2) rażące naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 191 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 z późn. zm.) poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, z pominięciem hierarchii źródeł prawa w Polsce oraz pominięciem ustaleń holenderskich władz celnych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przeprowadzona przez holenderskie władze celne weryfikacja dowodu pochodzenia towaru potwierdziła, że opisana w deklaracji odzież używana nie jest towarem pochodzącym z obszaru Unii Europejskiej. Wynik weryfikacji został sporządzony przez władze celne holenderskie zgodnie z kompetencjami określonymi w art. 32 pkt 3 Protokołu 4 Układu Europejskiego. Podnosząc powyższe zarzuty, podmiot wnoszący skargę kasacyjną wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi z uwzględnieniem kosztów postępowania, ewentualnie 2) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 3) zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. G. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Sąd orzekający przyjął, że Układ Europejski ustanawiający stowarzyszenie między Rzecząpospolitą Polską, z jednej strony, a Wspólnotami Europejskimi i ich Państwami Członkowskimi, z drugiej strony, sporządzony w Brukseli, z dnia 16.12.1991 r. został ratyfikowany bez uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie i w związku z tym powyższy akt nie ma mocy prawnej równej ustawie. W ocenie tego Sądu oznacza to, że Protokół 4 dotyczący definicji pojęcia "produkty pochodzące" i metod współpracy administracyjnej ma rangę aktu podustawowego, podobnie jak Protokół 6 o Wzajemnej Pomocy w Sprawach Celnych Układu Europejskiego. Wobec powyższego w sprawie nie mogły mieć zastosowania akty podustawowe, natomiast podstawą jej rozstrzygnięcia powinny być przepisy ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. Kodeks celny (Dz.U. Nr 23, poz. 117 z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 z późn. zm.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taki pogląd prawny zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku należy uznać za błędny. Tymczasem uszło uwadze Sądu to, że na ratyfikowanie Układu Europejskiego była zgoda ustawowa - ustawa z dnia 4 lipca 1992 r. o ratyfikacji Układu Europejskiego, ustanawiającego stowarzyszenie między Rzecząpospolitą Polską a Wspólnotami Europejskimi i ich Państwami Członkowskimi, sporządzonego w Brukseli, z dnia 16.12.1991 r. (Dz.U. z 1992 r. Nr 60, poz. 302). Zgodnie z art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Błędny jest więc pogląd, zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż postanowienia Układu Europejskiego wraz ze stanowiącymi jego integralną część załącznikami i protokołami, posiadają w systemie prawa rangę odpowiadającą aktom podustawowym. Również charakteru aktu podustawowego nie ma porozumienie w formie wymiany listów między Rzeczypospolitą Polską a Wspólnotami Europejskimi w sprawie zmiany Protokołu nr 4 do Układu Europejskiego dotyczącego definicji pojęcia "produkty pochodzące" i metod współpracy administracyjnej, podpisane w Brukseli dnia 24 czerwca 1997r. (Dz.U. 1997r., Nr 104, poz. 662). Podstawę prawną Porozumienia stanowiły przepisy Układu Europejskiego. Mianowicie, na podstawie art. 104 Układu Europejskiego w związku z art. 32 Protokołu Nr 4, Rada Stowarzyszenia między Wspólnotami Europejskimi i ich Państwami Członkowskimi, z jednej strony, a Rzeczypospolitą, z drugiej strony, w dniu 16 lipca 1996r. wydała Decyzję 4/96, zmieniającą Protokół 4 do Układu Europejskiego, dotyczący definicji pojęcia "produkty pochodzące" i metod współpracy administracyjnej (M.P. 1997r., Nr 10, poz. 74). Następnie Rada Ministrów Uchwałą Nr 6 z dnia 13 stycznia 1997r. (M.P. Nr 10, poz. 74, z 1997r.), przyjęła do realizacji powyższą decyzję Rady Stowarzyszenia. Brak więc zgody ustawowej na Porozumienie z dnia 24 czerwca 1997r. w sprawie zmiany Protokołu 4 Układu Europejskiego nie oznacza, że ten akt ma charakter podstawowy. Ratyfikowany, za uprzednią zgodą ustawową, Układ Europejski zawiera bowiem przepisy, na podstawie których umawiające się strony umocowane były do zmiany Protokołu 4, dotyczącego definicji "produkty pochodzące". Brak było więc podstaw do uznania, że Protokoły 4 i 6 Układu Europejskiego nie miały mocy prawnej równej ustawie (akty podustawowe), a w konsekwencji tego do stwierdzenia, że w sprawie należy stosować przepisy polskiego prawa celnego. Zgodnie bowiem z art. 2 § 2 ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. Kodeks celny (Dz.U. Nr 32, poz. 117 z późn. zm.) wprowadzenie towaru na polski obszar celny powoduje z mocy prawa powstanie obowiązków, jeżeli umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), co z mocy art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) powoduje konieczność jego uchylenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Należy również się zgodzić z poglądem zaprezentowanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że przesłanki weryfikacji deklaracji na fakturze, określone zostały w art. 32 Protokołu 4 Układu Europejskiego. Weryfikacji dokonują władze celne kraju eksportu na wniosek władz celnych importu, a wynik weryfikacji pochodzenia towarów jest wiążący dla władz kraju importu. W rozpoznawanej sprawie wynik weryfikacji, sporządzony przez uprawnione władze holenderskie, zgodnie z uprawnieniami określonymi w art. 32 pkt 3 Protokołu 4 Układu Europejskiego, był wiążący dla polskich organów celnych. Dlatego też nie jest do przyjęcia pogląd Sądu orzekającego, że informacje holenderskiego organu celnego były niewystarczające dla ustalenia, czy sprowadzona z Holandii odzież jest towarem "pochodzącym" z Unii Europejskiej w rozumieniu Protokołu 4 Układu Europejskiego. Zgodnie z hierarchią źródeł prawa ustanowioną przez Konstytucję RP (art. 91 ust. 2), przepisy Układu Europejskiego mają pierwszeństwo w stosowaniu przed ustawami wymienionymi przez Sąd orzekający, tj. Kodeksem celnym i Ordynacją podatkową. Brak jest zatem podstaw prawnych do weryfikacji dokumentów potwierdzających lub nie potwierdzających preferencyjne pochodzenie towarów, prowadzonych w trybie Protokołu 4 Układu Europejskiego. Odnosząc się do drugiego zarzutu podnoszonego w skardze kasacyjnej, dotyczącego naruszenia art. 191 Ordynacji podatkowej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że powyższy zarzut jest bezzasadny, gdyż wymieniony przepis odnosi się do postępowania administracyjnego, a nie sądowego. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił. Orzeczenie o kosztach zostało wydane na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).