Wyrok NSA z dnia 5 marca 2024 r., sygn. I OSK 2235/22

Dnia 5 marca 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1474/21 w sprawie ze skargi T. C. na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2022 r., I SA/Wa 1474/21 oddalił skargę T.C. na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. znak: [...], Minister Rozwoju, Pracy i Technologii odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...] kwietnia 1995 r. Nr [...], stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez O. Przedsiębiorstwo Budowlane w O., przekształcone w Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Usługowo-Handlowe "T." w O. w likwidacji, prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w O., o łącznej powierzchni 41,193 m2, oznaczonego na k.m.1, obręb O., obejmującego działki wymienione w tabeli nr 1 stanowiącej załącznik do decyzji, w części dotyczącej działki nr 90/1 o powierzchni 40 m2, nr 100/6 o powierzchni 161 m2, nr 100/7 o powierzchni 231 m2, nr 100/8 o powierzchni 292 m2, nr 100/12 o powierzchni 923 m, nr 100/13 o powierzchni 926 m2. Pismem z dnia 12 marca 2021 r. T. C. wystąpiła do Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. postanowieniem. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, po rozpatrzeniu ww. wniosku T. C. utrzymał w mocy własne ww. postanowienie z dnia [...] lutego 2021 r. Minister wskazał, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Minister wskazał, że w niniejszej sprawie rozważenia wymagało, czy wnioskodawczyni mogła powołać się skutecznie na przepis prawa materialnego, stwarzający uprawnienie do zainicjowania postępowania nadzorczego wobec ww. decyzji Wojewody K. z dnia [...] kwietnia 1995 r. W tym zakresie Minister wskazał, że ww. decyzja Wojewody K. została wydana na podstawie art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U.1990.79.464 ze zm.), dalej jako "ustawa o zmianie u.g.g.", zgodnie z którym grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stawały się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, o ile nie naruszało to praw osób trzecich. Oznacza to, że stroną postępowania uwłaszczeniowego jest podmiot reprezentujący Skarb Państwa jako właściciel gruntu oraz przedsiębiorstwo państwowe, które jest uwłaszczone lub jego następca prawny. Osoba trzecia w tym postępowaniu może uczestniczyć tylko wówczas, gdy wykaże, że przysługują jej prawa, które uwłaszczenie mogło naruszyć. Organ podniósł, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądowo-administracyjnym, w postępowaniu uwłaszczeniowym, prowadzonym w oparciu o art. 2 ust. 1-3 ustawy o zmianie u.g.g., może także uczestniczyć osoba trzecia, gdy wykaże, iż przysługują jej prawa rzeczowe do gruntu, lub też inne prawa oparte na przepisach powszechnie obowiązujących, a które uwłaszczenie mogłoby naruszać. Prawa osób trzecich, do jakich odwołuje się zdanie drugie art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie u.g.g., należy wiązać z prawami osób mających bądź prawa rzeczowe do nieruchomości, bądź roszczenia o przyznanie praw rzeczowych. Natomiast zasadą jest, że w postępowaniu nieważnościowym stronami postępowania są strony biorące udział w postępowaniu zwykłym lub ich następcy prawni. Ponadto, stroną postępowania nieważnościowego może być także podmiot, któremu przysługują obecnie prawa rzeczowe do nieruchomości, która była przedmiotem postępowania uwłaszczeniowego, a która nie była stroną tego postępowania. Dalej Minister wskazał, że z akt uwłaszczeniowych sprawy zakończonej ww. decyzją Wojewody K. nie wynika aby skarżąca – T. C. legitymowała się przymiotem strony postępowania uwłaszczeniowego. Wnioskodawczyni nie wykazała istnienia jakichkolwiek praw rzeczowych do nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania uwłaszczeniowego. Minister wskazał, że zgodnie z treścią aktów własności ziemi nr [...] z dnia [...] lipca 1973 r., dawnymi właścicielami działek nr 90/1, nr 100/6, nr 100/7 i nr 100/8 byli W. C. i B. C. Z kolei z treści aktu własności ziemi nr 6563/73 z dnia 20 lipca 1973 r. wynika, że dawnymi właścicielami działek nr 100/12 i nr 100/13 byli W. C., M. G. i S. Ł. Skarżąca jest natomiast następcą prawnym dawnych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości, obejmującej działki nr 90/1, nr 100/6, nr 100/7, nr 100/8, nr 100/12 i nr 100/13, co potwierdza postanowienie Sądu Rejonowego w Olkuszu z dnia 25 kwietnia 1991 r., I Ns 212/91, sprostowane postanowieniem z dnia 3 grudnia 2012 r., I Ns 212/91, postanowienie Sądu Rejonowego w Olkuszu I Ns 450/00. Decyzjami Urzędu Powiatowego w O. z dnia [...] stycznia 1975 r. znak: [...], wydanymi na podstawie art. 3, 8 i 14 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U.1974.10.64 ze zm.), działki nr 90/1 o powierzchni 40 m2, nr 100/6 o powierzchni 161 m2, nr 100/7 o powierzchni 231 m2, nr 100/8 o powierzchni 292 m2, nr 100/12 o powierzchni 923 i nr 100/13 o powierzchni 926 m2 zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa. Ponadto, wnioskiem z dnia 12 sierpnia 2016 r. T. C.wystąpiła o zwrot ww. działek podnosząc, że nie zostały one zagospodarowane na cele wywłaszczenia. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...] Starosta O. odmówił zwrotu nieruchomości położonej w O.składającej się z ww. działek. Mając na uwadze powyższe okoliczności Minister wskazał, że w sytuacji, w której została wydana decyzja o uwłaszczeniu państwowej osoby prawnej nieruchomością, jej byli właściciele lub ich następcy prawni mają interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej, gdy została ona wydana przed rozpatrzeniem tzw. wniosku "zwrotowego". Takie prawo daje im roszczenie wynikające z art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2020.65 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Brak jest bowiem podstaw, by interesu prawnego odmówić stronie skarżącej, która powołuje się na swój tytuł prawny do nieruchomości wywodząc go z innego aktu prawnego, a której roszczenie nie zostało negatywnie rozpatrzone przez właściwy organ. Minister zwrócił uwagę, że decyzja Wojewody K. wydana została w dniu 28 kwietnia 1995 r., a zatem na długo przed złożeniem wniosku z dnia 12 sierpnia 2016 r. o zwrot nieruchomości. Zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądowoadministracyjnym złożenie w odpowiednim czasie wniosku o zwrot nieruchomości podlegającej uwłaszczeniu i zawiadomienie o tym fakcie organu orzekającego o uwłaszczeniu powodowało ujawnienie względem niej praw osób trzecich w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie u.g.g. Organ prowadzący postępowanie uwłaszczeniowe jest bowiem innym organem niż prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości i w związku z tym nie ma obowiązku ustalenia z urzędu, czy w stosunku do gruntu objętego uwłaszczeniem zostały spełnione ustawowe przesłanki zwrotu nieruchomości na rzecz jej poprzedniego właściciela. Wnioskodawczyni w niniejszej sprawie nie przysługiwał zatem status osoby trzeciej w postępowaniu uwłaszczeniowym, a w konsekwencji T. C. nie ma interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności ww. decyzji uwłaszczeniowej.