Wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 stycznia 2022 r., sygn. I SA/Wa 1474/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Trochym, asesor WSA Anna Fyda-Kawula, , po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. C. na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.

Uzasadnienie

Postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. , nr [...] Minister Rozwoju, Pracy i Technologii po rozpatrzeniu wniosku T. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] lutego 2021 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r., Nr [...], stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] Przedsiębiorstwo Budowlane w [...], przekształcone w Przedsiębiorstwo [...] "[...]" w [...] w likwidacji, prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w [...], o łącznej pow. [...] m2, oznaczonego na k.m.1, obręb [...], obejmującego działki wymienione w tabeli nr 1 stanowiącej załącznik do decyzji, w części dotyczącej działki nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2.

Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r., znak: [...], Minister Rozwoju, Pracy i Technologii odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r. Nr [...], stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] Przedsiębiorstwo Budowlane w [...], przekształcone w Przedsiębiorstwo [...] "[...]" w [...] w likwidacji, prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w [...], o łącznej pow. [...] m2, oznaczonego na k.m.1, obręb [...], obejmującego działki wymienione w tabeli nr 1 stanowiącej załącznik do decyzji, w części dotyczącej działki nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2. Pismem z dnia [...] marca 2021 r. T. C. wystąpiła do Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. postanowieniem. Po rozpatrzeniu wniosku pani T. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister wskazał, że zgodnie z art. 61 § 1 Kpa, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do art. 61a § 1 Kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W tym miejscu należy wskazać, że ten ostatni przepis został wprowadzony ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) i obowiązuje od dnia 11 kwietnia 2011 r. Wskazana wyżej nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego pozwoliła na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia - co do istoty żądania strony - przez wydanie decyzji administracyjnej. Z treści art. 61a § 1 Kpa, który w tej sprawie ma kluczowe znaczenie, wynika więc, że ustawodawca wprowadził w powoływanej regulacji prawnej dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną w danej sprawie, natomiast drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie tego przepisu jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie wymieniają przesłanek stanowiących przeszkodę we wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji skutkujących odmową jego wszczęcia. W szczególności art. 61 a §1 Kpa nie zawiera katalogu przyczyn uzasadniających odmowę wszczęcia takiego postępowania. Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych pozwala jednak przyjąć, iż jako przyczyny stanowiące podstawę odmowy wszczęcia postępowania należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno- prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Organ wskazał, że zarówno w doktrynie (B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006 r., str. 759), jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 9.01.1996 r., SA/Wr 1541/95 - niepubl.), prezentowany jest pogląd, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może mieć miejsce, gdy wystąpi niedopuszczalność wszczęcia takiego postępowania z przyczyn podmiotowych bądź z przyczyn przedmiotowych. Organ wskazał, że niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych oznacza, że wniesienie żądania przez dany podmiot nie może wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego. W większości przypadków będzie to oznaczać, że podmiot żądający stwierdzenia nieważności decyzji nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa lub wprawdzie jest stroną, ale nie ma zdolności do czynności prawnych (por. teza pierwsza wyroku NSA z dnia 8.07.1999 r. sygn. IV SA 2152/97 - LEX nr 47902, wyrok NSA z dnia 04.12.1998 r. sygn. I SA 382/98 - LEK nr 44550, wyrok NSA z dnia 27.05.1998 r. sygn. IV SA 1167/96 - LEK nr 43287; teza druga wyroku NSA z dnia 8.11.1995 r. sygn. III SA 182/95 -ONSA 1996, nr 4, poz. 167). Mając na uwadze powyższe organ wskazał, że w niniejszej sprawie rozważenia wymagało, czy wnioskodawczyni mogła powołać się skutecznie na przepis prawa materialnego, stwarzający uprawnienie do zainicjowania postępowania nadzorczego wobec ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r.. Nr [...]. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r.. Nr [...], została wydana na podstawie art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), zgodnie z którym grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stawały się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, o ile nie naruszało to praw osób trzecich. Oznacza to, że stroną postępowania uwłaszczeniowego jest podmiot reprezentujący Skarb Państwa jako właściciel gruntu oraz przedsiębiorstwo państwowe, które jest uwłaszczone lub jego następca prawny. Osoba trzecia w tym postępowaniu może uczestniczyć tylko wówczas, gdy wykaże, że przysługują jej prawa, które uwłaszczenie mogło naruszyć. Organ podniósł, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądowo - administracyjnym w postępowaniu uwłaszczeniowym, prowadzonym w oparciu o art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. może także uczestniczyć osoba trzecia wówczas, gdy wykaże, iż przysługują jej prawa rzeczowe do gruntu, lub też inne prawa oparte na przepisach powszechnie obowiązujących, a które uwłaszczenie mogłoby naruszać. Minister podkreślił, że prawa osób trzecich, do jakich odwołuje się zdanie drugie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r., należy wiązać z prawami osób mających bądź prawa rzeczowe do nieruchomości, bądź roszczenia o przyznanie praw rzeczowych. Natomiast zasadą jest, że w postępowaniu nieważnościowym stronami postępowania są strony biorące udział w postępowaniu zwykłym lub ich następcy prawni (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 744/10). Ponadto, stroną postępowania nieważnościowego może być także podmiot, któremu przysługują obecnie prawa rzeczowe do nieruchomości, która była przedmiotem postępowania uwłaszczeniowego, a która nie była stroną tego postępowania. Z akt uwłaszczeniowych przedmiotowej sprawy zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r.. Nr [...], nie wynika aby skarżąca – T. C. legitymowała się przymiotem strony postępowania uwłaszczeniowego. Ponadto, w ocenie Ministra wnioskodawczyni nie wykazała istnienia jakichkolwiek praw rzeczowych do nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania uwłaszczeniowego. Minister wskazał, że istotnie zgodnie z treścią aktów własności ziemi Nr [...] z dnia [...] lipca 1973 r., dawnymi właścicielami działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] byli W. C. i B. C. Z kolei z treści aktu własności ziemi nr [...] z dnia [...] lipca 1973 r. wynika, że dawnymi właścicielami działek nr [...] i nr [...] byli W. C., M. G. i S. L. Natomiast skarżąca jest następcą prawnym dawnych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości, obejmującej działki nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, co potwierdza postanowienie Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] kwietnia 1991 r., sygn. akt [...], sprostowane postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., Sygn. akt I Ns [...] postanowienie Sądu Rejonowego w [...], Sygn. akt [...]. Decyzjami Urzędu Powiatowego w [...] z dnia [...] stycznia 1975 r., znak: [...], wydanymi na podstawie art. 3, 8 i 14 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1974 r. nr 10 poz. 64), działki nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] i nr [...] o pow. [...] zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. T. C., wystąpiła z wnioskiem o zwrot przedmiotowych działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] podnosząc, że nie zostały one zagospodarowane na cele wywłaszczenia. Jednakże, decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], po rozpatrzeniu ww. wniosku T. C., Starosta [...] odmówił zwrotu nieruchomości położonej w [...] składającej się z dawnych działek nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2. Mając na uwadze powyższe Minister wskazał, że w sytuacji, w której została wydana decyzja o uwłaszczeniu państwowej osoby prawnej nieruchomością jej byli właściciele lub ich następcy prawni mają interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej, gdy została ona wydana przed rozpatrzeniem tzw. wniosku "zwrotowego". Takie prawo daje im posiadanie roszczenia wynikającego z art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65) o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Brak jest bowiem podstaw, by interesu prawnego odmówić stronie skarżącej, która powołuje się na swój tytuł prawny do nieruchomości wywodząc go z innego aktu prawnego, a której roszczenie nie zostało negatywnie rozpatrzone przez właściwy organ. Ponadto, Minister zwrócił uwagę, że decyzja Wojewody [...] wydana została w dniu [...] kwietnia 1995 r., a zatem na długo przed złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości z dnia [...] sierpnia 2016 r. Minister powtórzył za organem I instancji, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądowoadministracyjnym dopiero złożenie w odpowiednim czasie wniosku o zwrot nieruchomości podlegającej uwłaszczeniu i zawiadomienie o tym fakcie organu orzekającego o uwłaszczeniu powodowało ujawnienie względem niej praw osób trzecich w rozumieniu art. 2 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy. Organ prowadzący postępowanie uwłaszczeniowe jest bowiem innym organem niż prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości i w związku z tym nie ma obowiązku ustalenia z urzędu, czy w stosunku do gruntu objętego uwłaszczeniem zostały spełnione ustawowe przesłanki zwrotu nieruchomości na rzecz jej poprzedniego właściciela (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 1363/05, z dnia 28 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 1652/06 i z dnia 16 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1268/08, publ. CBOSA). Mając na uwadze powyższe Minister uznał, że prawidłowe jest stanowisko, że wnioskodawczyni nie przysługiwał status osoby trzeciej w postępowaniu uwłaszczeniowym, gdyż wniosek o zwrot nieruchomości został złożony w 2016 r., a decyzja uwłaszczeniowa wydana była w 1995 r. A zatem T. C. nie ma interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności ww. decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 1995 r. w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2.