Wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 maja 2022 r., sygn. I SA/Wa 2155/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Monika Sawa (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, asesor WSA Iwona Ścieszka, Protokolant referent Wiktoria Sosnowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2022 r. sprawy ze skargi M.G. i K.C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz M.G. i K.C. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

Decyzją z [...] lipca 2021 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych I Administracji (Minister/organ) po rozpatrzeniu wniosku M. G. i K. C. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011r. nr [...], stwierdzającej nieodpłatne nabycie z dniem 27 maja 1990r, przez Gminę Miasto [...] z mocy prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], w obrębie [...], uregulowanej w KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...], Wydział Ksiąg Wieczystych, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...].

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. nr [...]stwierdził nabycie nieodpłatnie z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę Miasto [...] z mocy prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011r. nr [...],wystąpiły M. G. i K. C.. We wniosku wskazano, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 10 § 1 Kpa, art. 9 Kpa, art. 6 Kpa, art. 28 Kpa, art. 109 § 1 Kpa poprzez niezapewnienie spadkobiercom L. F. jako stronie możliwości udziału w postępowaniu wobec braku poinformowania ich o jego wszczęciu, przebiegu i jego rozstrzygnięciu w sytuacji gdy postępowanie dotyczyło ich interesu prawnego, co uniemożliwiło wnioskodawczyniom jakikolwiek udział w sprawie. Ponadto wskazano, iż ww. decyzja komunalizacyjna obarczona jest wadami z art. 7, 77 Kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności związanych z przedmiotową sprawą, w szczególności kwestii własności nieruchomości i władztwa nad nią i błędne uznanie, że nieruchomość wskazana w decyzji komunalizacyjnej stanowi mienie ogólnonarodowe. Naruszenie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez pozbawienie spadkobierców L. F., bez podstawy prawnej, prawa własności nieruchomości znajdującej się w [...] przy ul. [...], działka nr [...]. Wyjaśniono również, iż wnioskodawczynie na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...], I Wydziału Cywilnego wydanego w dniu [...] stycznia 2020 r. w sprawie o sygn. akt I [...] nabyły po [...] spadku po ojcu L. F. (wraz z pozostałymi spadkobiercami, którzy również dziedziczą po [...] części) oraz spadek po matce M. F. w [...] części. Postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia [...] lipca 2018r. sygn. akt. [...] spadek po W.W. nabył syn jej siostry - L. F. ojciec wnioskodawczyń. W.W. na mocy aktu notarialnego nr Rep. [...] z dnia 1.10.1956 r. nabyła własność 1/4 nieruchomości znajdującej się w [...] przy ul. [...]. Wyżej wskazana nieruchomość była przedmiotem postępowania wywłaszczeniowego prowadzonego w 1984 r., pod urządzenie parkingów. Mocą decyzji z dnia [...] października 1984 r. część nieruchomości o powierzchni [...] m2 z łącznej powierzchni [...] m2 została wywłaszczona za odszkodowaniem, należnym m.in. spadkobiercom W. F.. Tym samym, pozostała część nieruchomości - [...] m2 - pozostała własnością spadkobierców W.W. zd. Z. (w aktach postępowania wywłaszczeniowego: F.), tj. ojca wnioskodawczyń L. F. oraz J. B., W. i J. L.. L. F. brał udział w pertraktacjach dotyczących ustalenia wynagrodzenia w związku z wywłaszczeniem części nieruchomości. Z powyższego oraz z akt postępowania wywłaszczeniowego nr [...] znajdujących się w Urzędzie Miasta [...] wynika, że tylko część nieruchomości została wywłaszczona, a w pozostałym zakresie zachowali ją dotychczasowi właściciele, w tym ojciec wnioskodawczyń. Nieruchomość znajdująca się w [...] przy ul. [...] objęta jest księgą wieczystą nr [...], którą odłączono od księgi wieczystej [...]. Działka nr [...] wskazana w księdze [...] błędnie została uznana za własność Skarbu Państwa gdyż nie była objęta wywłaszczeniem. Organ podał, że mając na uwadze powyższe wyjaśnienia, wnioskodawczynie stoją na stanowisku, że ww. decyzja komunalizacyjna jako obarczona wadą rażącego naruszenia prawa winna być unieważniona w trybie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Organ wskazał, że stanowisko w przedmiotowej sprawie zajął także Prezydent [...], który w piśmie z dnia [...] maja 2021r. znak: [...] wskazał, że zgodnie z dokumentacją inwentaryzacyjną przedmiotowej nieruchomości, tj. badaniem hipotecznym księgi wieczystej [...] z dnia 28.06.2010 r. wykonanym przez geodetę uprawionego Nr uprawnień [...], oraz kartą inwentaryzacyjną nieruchomości NKN [...], jako właściciel przedmiotowej nieruchomości wpisany jest Skarb Państwa, na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego dla M. [...] z dnia 18.01.1962 r. sygn. akt: Ns [...], o stwierdzeniu zasiedzenia. Ponadto poinformowano, iż zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 06.07.1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2204) i z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym, wpis w księdze wieczystej korzysta z domniemania, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Dla organów administracji publicznej, które zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 Kpa działają na podstawie przepisów prawa - wpis w księdze wieczystej jest wiążący i muszą one orzekać z uwzględnieniem stanu prawnego wynikającego z księgi wieczystej, nie mogą go oceniać i samodzielnie dokonywać innych ustaleń (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 16.12.2005 r., sygn. akt SA/Wa 2122/04). Przy ewentualnym obalaniu ww. domniemania można korzystać ze wszystkich środków dowodowych, ale w odpowiednim trybie postępowania przed sądem wieczystoksięgowym, a nie w postępowaniu administracyjnym. Ustalenie prawa własności do nieruchomości nie może nastąpić przez organy w postępowaniu administracyjnym (wyrok WSA w Warszawie z dnia 12.10.2016r. sygn. akt. ISA/Wa 1164/16). Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia, Prezydent [...] uznał, że bez ujawnienia tytułu własności osób fizycznych w księdze wieczystej [...] wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011r. nr [...], nie może zostać uwzględniony. Po rozpatrzeniu wniosku oraz całości akt przedmiotowej sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wskazał, że przymiot strony postępowania ustala się w oparciu o przepis art. 28 Kpa. W świetle wskazanej normy prawnej, stroną danego postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes, o którym mowa, musi mieć charakter prawny, tzn. musi istnieć norma prawna, przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwości wydania przez organ decyzji lub podjęcia czynności. Na tym etapie postępowania organ nie bada zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Organ bada jedynie, czy wniosek pochodzi od osoby, która brała udział w charakterze strony w postępowaniu, w którym zostały wydane decyzje objęte wnioskiem, bądź też nie brała udziału w postępowaniu, ale posiada interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Minister zwrócił uwagę, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako właściciel mienia, gmina, która mienie to przejmuje, oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że im a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990r. prawo własności do skomunalizowanego mienia. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczyło natomiast interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego lub bez tytułu prawnego, bowiem komunalizacja nie wpływała na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmowała od Skarbu Państwa gmina (zob. wyrok NSA z 29 września ł998r. sygn. akt ISA 57/98). Minister podkreślił, że wszczęcie z wniosku M. G. i K. C., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011r. nr [...] nastąpiło z uwagi na istnienie domniemania, iż żądanie skarżących mieściło się w normie art. 28 Kpa, bowiem komunalizacja mogła naruszać ich prawo własności do spornej nieruchomości. Na wstępnym etapie postępowania nie można było przesądzać, czy wnioskodawczynie dysponowały tytułem prawnym do spornej działki w dniu komunalizacji. Stąd organ poczynił ustalenia faktyczne i prawne oraz zgromadził obszerną dokumentację, w tym zwrócił się o zajęcie stanowiska przez Prezydenta [...]. Zaistniałe w sprawie wątpliwości, w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji mogły zostać rozwiązane tylko w trybie postępowania nadzorczego. Minister wyjaśnił, że kwestionowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011r. nr [...], została wydana na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.). Zgodnie z powyższym przepisem, mienie ogólnonarodowe należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, stało się w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Organ podał, że w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] stanowiącej integralną część decyzji komunalizacyjnej wykazano, że działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa na podstawie stwierdzenia zasiedzenia z [...] stycznia 1962r. [...] i objęta jest księgą wieczystą nr [...]). Aktualnie w dziale II księgi wieczystej nr [...] jako właściciel działki nr [...] ujawniona jest Gmina Miasto [...]. Zgodnie z treścią postanowienia Sądu Powiatowego dla m. [...] z dnia [...] stycznia 1962r. sygn. akt [...] Skarb Państwa na podstawie przedawnienia /zasiedzenia/ jest właścicielem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej w księdze wieczystej [...] i.t.d. Rep. hip. [...], str. 10 i t V str. 20. Minister podkreślił także, że wpis w księdze wieczystej ma kluczowe znaczenie dla ustalenia stanu faktyczno-prawnego nieruchomości i następnie oceny legalności mającej ją za przedmiot decyzji komunalizacyjnej. Organ wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 grudnia 2018r., sygn. akt: I OSK 1675/17 wskazał, że "stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Zasada, że prawo jawne wpisane jest do księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym uzasadnia domniemanie, że prawo wpisane istnieje, przysługuje podmiotowi oznaczonemu we wpisie, treść praw jest zgodna z wpisem a prawo to ma pierwszeństwo wynikające z wpisu. Ponadto domniemanie to dotyczy także prawa, które wygasło, a nie zostało wykreślone z księgi wieczystej (...). Po wtóre jedynym sposobem wzruszenia domniemania prawnego z art, 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, w myśl którego prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, jest przeprowadzenie postępowania przed sądem powszechnym m.in. z powództwa o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym na podstawie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, powództwa o ustalenie na podstawie art. 189 k.p.c., czy w postępowaniu o zasiedzenie (patrz np, wyrok SN z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt V CSK 450/12). Wpis do księgi wieczystej - po myśli art. 6266 kodeksu postępowania cywilnego - jest bowiem orzeczeniem sądu cywilnego, którego treść wiąże wszystkie inne sądy oraz organy. Z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 1999 r. (sygn. akt IV SA 2338/98, ŁEX nr 47173), (...), zasada wyrażona w art. 3 ustawy z 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach. Minister wskazał, że wprawdzie w orzecznictwie Sądu Najwyższego istnieje pewna rozbieżność poglądów w omawianej materii, ale dotyczy ona jedynie tego, czy domniemanie, wynikające z wpisu do księgi wieczystej (art, 3 u.k.w.h.) może być obalone tylko w procesie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (vide: uchwała 7 sędziów z dnia 10 lutego 1951 r., sygn. akt IC 741/50, OSN 1951, poz. 2; uchwała z dnia 20 marca 1969 r., sygn. akt III CZP 11/69, OSNCP 1977, z. 12, poz. 228, uchwała z dnia 26 kwietnia 1977 r., sygn. akt III CZP 25/77, OSNCP 1977, z. 12, poz. 228, uchwała z dnia 13 stycznia 2011 r, sygn. akt III CZP 123/10 oraz wyroki: z dnia 21 marca 2001 r., sygn. akt III CKN 325/00, LEX nr 52385 i z dnia 4 marca 2011 r., sygn. akt I CSK 340/10, ŁEX nr 785271), czy też przeprowadzenie tego rodzaju przeciwdowodu może nastąpić również w innym postępowaniu sądowym (vide: uchwała z dnia 26 marca 1993 r., sygn. akt III CZP 14/93, OSNC 1993, z.ll, poz. 96). Kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu, wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest zagadnieniem prawa cywilnego. Przyjęcie poglądu odmiennego, polegającego na tym, że domniemanie, wynikające z art. 3 ust. 1 u.k.w.h., mogłoby być obalone także w postępowaniu administracyjnym, prowadziłoby do sytuacji, w której w istocie rzeczy organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny, bo wydawałby rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych. Sytuacja taka nie jest zaś oczywiście prawnie dopuszczalna (patrz np. wyroki NSA z dnia 1 czerwca 2016 r. sygn. akt IOSK 2100/14, z dnia 10 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 755/05, z 23 czerwca 2006 r. sygn. akt 1010/05, z dnia 21 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1630/07, publ. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2453/14, (pub www.nsa.orzeczenia.gov.pi), zauważył że "Jak stwierdził Sąd Najwyższy w uzasadnieniu przywołanej uchwały z dnia [...] października 2007 r., decyzja komunalizacyjna, jakkolwiek ma charakter deklaratoryjny, to wykazuje cechy orzeczenia konstytutywnego. Organ orzekający w tej materii bada czy podlegające jej mienie stanowi własność Skarbu Państwa. Jest związany wpisem tego prawa do księgi wieczystej. Po uprawomocnieniu się decyzji komunalizacyjnej zagadnienie to jest przesądzone. Co prawda możliwe jest wzruszenie aktu, na podstawie którego dokonano wpisu do księgi wieczystej, a następnie samego wpisu, lecz nie może to nastąpić w tym postępowaniu i nie w wyniku działań organu nadzoru". W konsekwencji powyższego, w związku z istnieniem na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej w KW [...] prowadzonej dla działki nr [...] z obrębu [...] położonej w [...] przy ul. [...], wpisu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, istotnym staje się fakt prawny, że wynikająca z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece zasada jawności materialnej, czyli domniemanie iuris tantum zgodności z rzeczywistym stanem prawnym jawnego prawa własności Skarbu Państwa, wpisanego do księgi wieczystej, wiąże wszystkich także organy administracji i sąd administracyjny, aż do czasu skutecznego obalenia tego domniemania przez osobę, posiadającą w tym interes prawny przed sądem powszechnym. Z tych względów, zważywszy na wyżej wskazaną treść księgi wieczystej, zdaniem organu, brak jest podstaw do przyjęcia, że właścicielem spornej nieruchomości w dacie komunalizacji nie był Skarb Państwa, co miałoby uzasadniać rażącą niezgodność z prawem tej decyzji. Mając powyższe na uwadze, organ uznał, że skarżące nie przedstawiły dokumentów, z których by wynikało, że w dacie komunalizacji - tj. [...] maja 1990r., posiadały tytuł prawny do ww. działki nr [...] z obręby [...], objętej decyzją [...] z dnia [...] czerwca 2011r. nr [...]. Również przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło aby wnioskującym przysługiwał tytuł prawny do wskazanej wyżej nieruchomości. W związku z powyższym organ stwierdził, że nie korzystają one z przymiotu strony postępowania komunalizacyjnego i nie są legitymowane do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]. Zgodnie z orzecznictwem sądów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 337/12), przyczyna bezprzedmiotowości może istnieć zarówno przed wszczęciem postępowania, jak i pojawić się po jego wszczęciu, a przed jego zakończeniem. W każdym z tych przypadków stwierdzenie bezprzedmiotowości, na jakimkolwiek etapie postępowania, obliguje organ do zakończenia postępowania w sposób formalny, a nie merytoryczny. W przypadku wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości po wszczęciu postępowania, organ zobligowany jest postępowanie umorzyć (na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Minister wskazał, że w orzecznictwie przyjmuje się również, że w przypadku, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, to takie czynności mogą być podjęte przez organ administracji jedynie w toku postępowania. To z kolei oznacza, że negatywny wynik takich ustaleń stanowi podstawę do zakończenia postępowania decyzją umarzającą. Minister biorąc pod uwagę fakt, że wnioskodawczynie nie posiadają przymiotu strony postępowania komunalizacyjnego zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], uznał, że dalsze prowadzenie postępowania z ich wniosku jest bezprzedmiotowe, co spełnia przesłankę z art. 105 § 1 Kpa i skutkuje umorzeniem postępowania w przedmiotowej sprawie.