Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 grudnia 2023 r., sygn. II SA/Gl 1300/23

Zagospodarowanie przestrzenne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi A. S. (S.) na uchwałę Rady Gminy M. z dnia 28 grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. oddala skargę.

Uzasadnienie

W dniu 28 grudnia 2022 r. Rada Gminy M. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M.", oznaczoną dalej w skrócie jako: "zaskarżona uchwała" lub "Zmiana Studium". Materialnoprawną podstawę tej uchwały stanowi art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 40, w skrócie: "u.s.g.") oraz art. 12 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm., w skrócie: "u.p.z.p.") w związku z uchwałą Nr [...] z dnia 24 listopada 2021 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M.

W dalszej kolejności, w dniu 22 lutego 2023 r. Rada Gminy M. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. w miejscowości T. dla terenu położonego przy ul. [...], w rejonie istniejących gazociągów wysokoprężnych (publ. Dz. Urz. Woj. Śl. z [...] r. poz. [...]), oznaczoną dalej w skrócie jako: "MPZP". Jako materialnoprawną podstawę tej uchwały wskazała art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 42 u.s.g. oraz art. 3 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

W skardze z dnia 15 czerwca 2023 r. A. S. (dalej: "skarżący"), domagał się stwierdzenia nieważności w całości zaskarżonej uchwały oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zarzucił istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania studium zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności art. 1 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 15 ust. 1 zd. 1 i art. 17 pkt 4 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez równoległe prowadzenie prac planistycznych MPZP i zmiany uchwały Nr [...] Rady Gminy M. z dnia 10 października 2002 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. ze zmianami (oznaczonej dalej w skrócie: "Studium"), zwłaszcza przeprowadzenie wszystkich kluczowych etapów procedury planistycznej uchwalenia MPZP, w oparciu o projekt uchwały zmieniającej Studium, w tym także etapu polegającego na sporządzeniu projektu MPZP, co doprowadziło do naruszenia trybu i zasad jego sporządzenia, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zaskarżona uchwała została zainicjowana wnioskami pozornie zainteresowanych mieszkańców w zakresie zmian przeznaczenia terenów przy braku takich wniosków ze strony skarżącego. Skutkowało to naruszeniem zasad sporządzania zmian do istniejącego Studium i miało bezpośredni wpływ na uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia MPZP, tj. uchwałę Nr [...] Rady Gminy M. z dnia 24 listopada 2021r. w sprawie przystąpienia do uchwalenia MPZP. Końcowo doprowadziło to do przeznaczenia terenów niezurbanizowanych na cele mieszkaniowe, czyli istotnego naruszenia art. 28 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 4, art. 9 ust. 2 i ust. 3a, art. 10 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, poprzez brak sporządzenia zaktualizowanego bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę i wybiórczą aktualizację danych stanowiących podstawę tego bilansu. Brak w pełni wykształconej zwartej struktury funkcjonalno-przestrzennej, zdaniem skarżącego. nie może stanowić podstawy zaskarżonej uchwały. Przeznaczenie terenów na cele zabudowy mieszkaniowej pozbawia go prawa do prowadzenia działalności rolniczej na jego działce. W Gminie M. bowiem zmniejsza się liczba ludności i jest ujemny przyrost naturalny, a bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę nie wykazuje takiej konieczności. Występuje tam również brak zaplecza w postaci infrastruktury technicznej i drogowej, a "teren" podzielony jest przez gazociągi, które uniemożliwiają spójne zagospodarowanie. Tym samym, doprowadziło do istotnego naruszenia art. 28 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz ust. 3 i 4 oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego oraz istoty konstytucyjnych praw skarżącego (por. art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Wskazuje to na brak wyważenia interesu publicznego i prywatnego, przy ustaleniu nowego przeznaczenia terenu oraz brak dążenia do ochrony już istniejącego stanu zagospodarowania, wynikającego z analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych, oraz strategii rozwoju Województwa Śląskiego (uchwała nr [...] Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 29 sierpnia 2016 r.) oraz jego planu zagospodarowania przestrzennego, który w dokumencie obszarów funkcjonalnych oznaczył Gminę M. jako wiejski obszar (gmina wiejska). Doprowadziło to zdaniem skarżącego do naruszenia art. 28 ust. 1 i art. 12 ust. 1 w związku z § 85 ust. 1 i § 66 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez brak obligatoryjnych elementów zaskarżonej uchwały, wewnętrzną jej sprzeczność i nieczytelność. W uzasadnieniu zajętego w sprawie stanowiska skarżący wskazał, że jest właścicielem nieruchomości położonej w miejscowości T., gmina M. Jego działka jest oznaczona numerem ewidencyjnym 2, obręb [...], ma powierzchnię 1,6226 ha. Sąd Rejonowy w Z. prowadzi dla niej księgę wieczystą nr [...], obecnie w MPZP przeznaczonej pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczone symbolami od 1MN do 4MN oraz w pozostałym zakresie pod teren zieleni naturalnej oznaczone symbolami 1ZN i teren rolniczy o symbolu 1RN (w części tekstowej oraz graficznej MPZP). Dotychczas przedmiotowa nieruchomość w Studium zagospodarowania przestrzennego, przed jego zmianą, była terenem obszaru pastwisk i gruntów rolnych oznaczonych symbolem "PSVI", RIVb i RV, a na sąsiedniej działce nr 1 (należącej do dziadka skarżącego), aktualnie prowadzona jest działalność hodowli brojlerów. Skarżący na własnej działce chciał również budować budynek inwentarski do chowu brojlerów wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Wniosek w tym zakresie, dotyczący decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, został zawieszony postanowieniem Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 25 kwietnia 2023 r. do czasu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zmiana dotychczasowego przeznaczenia terenów rolnych na tereny zabudowy mieszkaniowej w zaskarżonej uchwale o symbolu MPm (tereny w przeważającym zakresie przeznaczone pod tereny rozbudowy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z towarzyszącymi usługami o cechach i standardach charakterystycznych dla osiedli podmiejskich, oraz w pozostałym zakresie pod - tereny łęgowe o symbolu RZL, a także tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej o symbolu RP) narusza interes skarżącego i uniemożliwia jego plany inwestycyjne, które były wdrażane jeszcze przed jej uchwaleniem. Zdaniem skarżącego Rada Gminy M. naruszyła i przekroczyła granice władztwa planistycznego, a tym samym prawo jego własności oraz chronione konstytucyjnie prawo wolności do zagospodarowania terenu i prowadzenia działalności rolniczej, czyli art. 28 ust. 1 w związku art. 31 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Wywiódł również wniosek, że jedynym celem Studium było pozbawienie możliwości prowadzenia przez niego na własnej działce planowanych już wcześniej działań inwestycyjnych. Nie dokonano również bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę w oparciu o art. 10 ust. 5 pkt 1-4 u.p.z.p., z uwzględnieniem analiz, w tym sytuacji demograficzno-społecznej Gminy M. i tzw. chłonności obszarów w podziale na funkcje zabudowy. Skarżący zauważył nieścisłości w elementach zaskarżonej uchwały, które nie odsyłają do konkretnych jednostek redakcyjnych oraz nie znalazły się w ujednoliconej wersji, bowiem Gmina M. według planu zagospodarowania Województwa Śląskiego należy do wiejskiego obszaru funkcjonalnego a nie zabudowy podmiejskiej. Dodatkowo, tylko część obszaru została objęta zmianami wprowadzonymi zaskarżoną uchwałą. Zdaniem skarżącego, w tym zakresie istnieje sprzeczność zaskarżonej uchwały z jej załącznikami, co skutkuje niejednoznacznością i w konsekwencji niepewnością prawną mającą wpływ na jego sytuację. Akcentował błędne równoczesne procedowanie zarówno nad projektem zaskarżonej uchwały i projektem MPZP. Uwagi do projektu MPZP osoby zainteresowane mogły składać do dnia 30 listopada 2022 r., natomiast do projektu zaskarżonej uchwały aż do dnia 7 grudnia 2022 r. W dniu 3 listopada 2022 r., o różnych godzinach, odbyła się dyskusja publiczna obu projektów. Ostatnia wersja projektu zaskarżonej uchwały nie była zatem znana w terminie wyłożenia do konsultacji projektu MPZP (różnica 7 dni). Odnosząc się do zapisów zaskarżonej uchwały uznał, że obszar nią objęty nie jest wyposażony w sieć kanalizacyjną i ciepłowniczą oraz drogową (poza ul. [...]), oraz brak jest zgodności (dopuszczalnego przeznaczenia na terenie MPm, intensywności zabudowy - 0,4 a nie 0, 6 oraz wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej - 40% a nie 50%), co również uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w całości.