Wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 stycznia 2022 r., sygn. II SA/Lu 553/21

Nieruchomości; Wywłaszczanie nieruchomości

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunt przejęty pod drogę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty L. z dnia [...] r. Nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego T. B. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] r. Starosta L. udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej nr [...] w miejscowości D., na odcinku od drogi wojewódzkiej nr [...] do drogi powiatowej nr [...] Ponieważ przedmiotowa decyzja zatwierdziła podział m.in. działki nr [...] o pow. 0,38 ha stanowiącej własność K. i T. B. na działki nr: [...] o pow. 0,36 ha i [...] o pow. 0,0172 ha z których ostatnia stała się własnością Gminy G. z dniem, w którym decyzja ta stała się ostateczna tj. w dniu [...] r. organ zawiadomieniem z dnia [...] r. poinformował byłych właścicieli o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za ww. nieruchomość. Jednocześnie poinformował o treści art. 18 ust. 1e pkt. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych tj. o możliwości powiększenia ustalonego odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości w przypadku wydania nieruchomości niezwłocznie, lecz nie później niż 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, bądź od dnia doręczenia postanowienia o nadaniu ww. decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Decyzją z dnia [...]. organ ustalił odszkodowanie w kwocie [...]złotych. Została ona utrzymana w mocy przez Wojewodę, jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 13 maja 2020r. stwierdził ich nieważność, skierowane były bowiem do osoby zmarłej K. B.. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta L. kolejną decyzją z dnia [...]. ustalił odszkodowanie za przedmiotową działkę w kwocie [...]zl, w tym [...] zł dla T. B. i [...] zł dla A. B. stosownie do udziału w nieruchomości. Jednocześnie odmówiono zwiększenia odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości. Do wypłaty odszkodowania zobowiązano W. G.. Po rozpoznaniu odwołania T. B. Wojewoda decyzję Starosty utrzymał w mocy. Organ odwoławczy podał, że do ustalania i wypłaty odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 z późn. zm.) stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem art. 18, w myśl którego odszkodowanie ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Stosownie do dyspozycji art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, którą zgodnie z art. 156 ust. 1tej ustawy stanowi operat szacunkowy. Podstawę natomiast ustalenia wysokości odszkodowania, w myśl art. 134 ust. 1 ustawy stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Wartością rynkową jest natomiast najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku (art. 151 ). Przy jej określaniu uwzględnia się w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 ). Stosownie do art. 134 ust. 3 ustawy wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Stosownie do art. 135 ustawy, jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową. Przy określaniu wartości odtworzeniowej, oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności: cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 ). Szczegółowe zasady określania wartości gruntów przejętych pod drogi publiczne zostały określone w § 36 rozporządzenia. Regułą ustalania wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa, która w dacie przejęcia przeznaczona była pod inwestycję drogową, jest przyjęcie przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych. Od tej reguły zapis § 36 ust. 4 rozporządzenia przewiduje wyjątek w sytuacji, gdy określenie wartości nieruchomości możliwe jest przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Zatem biegły na wstępie powinien przedstawić rynek nieruchomości drogowych i dokonać stosownej analizy oraz szczegółowo opisać przyczyny, dla których wskazane transakcje winny zostać przyjęte do wyceny lub też winny zostać odrzucone (por. wyrok NSA z 17 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1843/14). W rozpoznawanej sprawie operat został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 9 listopada 2020 r. W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy zawiera wszystkie niezbędne elementy, w szczególności określa przedmiot i cel wyceny, powołuje podstawę prawną wyceny, źródła danych, wskazuje daty istotne dla określenia wartości nieruchomości, zawiera analizę i charakterystykę rynku nieruchomości, wskazuje podejście i metodę szacowania, przedstawia obliczenia oraz wynik wyceny wraz z uzasadnieniem. Nie zawiera błędów logicznych czy niejasności, które uprawniałyby do zakwestionowania go jako dowodu w sprawie. Biegły zastosował dopuszczalne prawem podejście oraz metodę wyceny nieruchomości. Wynika z niego, że wyceniana nieruchomość na datę wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w dokumentach planistycznych przeznaczona była pod tereny dróg publicznych - droga gminna, oznaczone w planie symbolem [...]. Analiza rynku wykazała brak danych rynkowych o cenach nieruchomości podobnych do wycenianego pod względem stanu zagospodarowania, z częściami składowymi kompleksowo podobnymi do części składowych wycenianej nieruchomości. W związku z powyższym do celów odszkodowania określono wartość odtworzeniową nieruchomości. - stosownie do art. 135 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ze względu na fakt, iż przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości (wyceniane nieruchomości są przeznaczone zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami pod drogę publiczną a zatem przeznaczenie jest tożsame z celem wywłaszczenia), określono wartość rynkową nieruchomości (gruntu) dla aktualnego sposobu jej użytkowania, co wynika z art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do § 36 ust. 2 w przypadku, gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Zgodnie z art. 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w pierwszej kolejności rzeczoznawca analizował rynek nieruchomości drogowych. Analiza rynku wykazała wystarczającą ilość danych rynkowych o cechach nieruchomości podobnej do nieruchomości wycenianych, z uwzględnieniem przeznaczenia drogowego, zatem grunt oszacowano przy pomocy nieruchomości drogowych w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Dla przyjętego zbioru nieruchomości porównawczych ustalono dwie główne cechy, które wpływają na zróżnicowanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych tj. położenie ogólne nieruchomości i lokalizacja szczegółowa oraz otoczenie nieruchomości. Wartość rynkową gruntu określono w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Do szczegółowego porównywania parami włączono trzy nieruchomości o cechach najbardziej podobnych do nieruchomości wycenianych. Następnie rzeczoznawca porównał nieruchomość wycenianą z wybranymi do wyceny i obliczył skorygowaną cenę transakcyjną każdej nieruchomości przyjętej do porównań. Po dokonaniu obliczeń rzeczoznawca określił cenę 1 m2 wycenianego gruntu nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] na kwotę [...]zł/m2. Określona wartość jednostkowa gruntu mieści się w przedziale uzyskiwanych cen za podobne nieruchomości przyjęte do zbioru porównawczego (14.12 - [...] zł/m2). Ostatecznie wartość rynkowa gruntu nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w przedmiotowej sprawie została ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego na kwotę [...]zł. W operacie szacunkowym określono wartość odtworzeniową części składowych - składników budowlanych i roślinnych znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości. Wartość składników budowlanych określono w podejściu kosztowym, metodą kosztu odtworzenia, techniką wskaźnikową. Składniki budowlane znajdujące się na gruncie zostały określone na stronie 18 operatu szacunkowego. Obejmują one fragment drogi gminnej utwardzony asfaltem o powierzchni 49 m2, przy uwzględnieniu stopnia zużycia 40%. Wartość składników budowlanych została określona na kwotę [...]zł (słownie: [...]). Z kolei wartość nasadzeń roślinnych (ozdobnych) oszacowano wykorzystując opracowanie: "Szacowanie wartości ogrodniczych plantacji kultur wieloletnich" K. Zmarzlickiego, Warszawa 2017. Obejmują one: trawnik ekstensywny o pow. 60 m2 oraz trzy lipy drobnolistne. Wartość składników roślinnych została określona na [...] zł. Wartość nieruchomości w przedmiotowej sprawie stanowi suma wartości gruntu i jego części składowych. Wartość odtworzeniową nieruchomości została określona na łączną kwotę [...]zł. Ze względu jednak na to, że nakłady dotyczące utwardzenia drogi (asfalt), zostały wykonane na koszt Gminy G., co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Urzędu Gminy G. z dnia [...] r. organ za uzasadnione uznał ustalenie odszkodowania obejmujące wyłącznie wartość gruntu oraz składników roślinnych znajdujących się na gruncie. Organ odwoławczy nie podzielił zastrzeżeń skarżącego co do niewłaściwego doboru przez biegłego transakcji nieruchomościami służących do stworzenia zbioru nieruchomości podobnych, które posłużyły w procesie wyceny oraz zaniechania podwyższenia odszkodowania. Jak wynika z wyjaśnień bieglej, w dacie wydania decyzji przez Starostę L. w dniu [...] r. dla terenu, na którym była położona przedmiotowa nieruchomość, obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...] r. opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Lub. z dnia [...] r. Nr 15, poz. 33; uchwałą Nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...]. reasumpcja, opublikowaną w Dz. Urz. Woj. L. z [...] r. Nr 15, poz. 337; uchwałą Nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...] r. opublikowaną w Dz. Urz. Woj. L. . z 16.09.2010 r. Nr 103, poz. 1924; uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. opublikowaną w Dz. Urz. Woj. L. . Nr 167 z dnia [...] r. poz. 2674) , przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w terenie oznaczonym symbolem [...] - z przeznaczeniem pod drogę gminną. Według tego samego planu zagospodarowania przestrzennego została ona wydzielona z działki przeznaczonej pod tereny rolne. Ze względu na przeznaczenie wycenianej nieruchomości w planie pod drogę publiczną, analizowano rynek obrotu nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi przeznaczonymi pod drogi publiczne położone na terenach rolnych. Biegła podkreśliła, że stosownie do § 26 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego rodzaj rynku, jego obszar i zakres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków. Odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego niezgodnej z prawem odmowy powiększenia ustalonego odszkodowania organ wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 1e spec ustawy podwyższenie odszkodowania ma miejsce w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tą nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo, 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Zdaniem Wojewody treść przywołanej regulacji odczytywana w powiązaniu z art. 16 spec ustawy, przewidującym co do zasady termin wydania nieruchomości nie krótszy niż 120 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, wskazuje, że podwyższenie odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, przysługuje za skrócenie terminu wydania nieruchomości co najmniej do dni 30, liczonych od dat zdarzeń objętych poszczególnymi punktami. Z akt sprawy wynika, że decyzja Starosty L. została wydana w dniu [...] r. natomiast byli współwłaściciele nieruchomości odebrali zawiadomienia o wydaniu ww. decyzji w dniu [...] r. W takiej sytuacji podstawą przyznania ewentualnego bonusu z tytułu niezwłocznego wydania nieruchomości jest art. 18 ust. 1e pkt. 1 spec ustawy. Z treści zawiadomienia wynika, że strona została pouczona o treści tego przepisu. Roboty drogowe związane z inwestycją zostały rozpoczęte w dniu 14 marca 2018 r., po uprzednim przekazaniu terenu budowy Wykonawcy prac w dniu [...] r. W dniu [...] r. zostały wykonane roboty związane z wycinką drzew, natomiast w dniu [...] r. przeprowadzono roboty ziemne związane z usunięciem ziemi urodzajnej z pasa drogowego na całej długości rozbudowywanego odcinka drogi gminnej. Powyższe zakresy zostały odnotowane w dzienniku budowy nr [...] tom 1 w dniu [...] r. (kopia strony tytułowej dziennika oraz strony 5 w aktach sprawy). Powyższe okoliczności świadczą zatem, że byli właściciele przedmiotowej nieruchomości, w terminie 30 dni od dnia, w którym otrzymali zawiadomienie o wydaniu przez Starostę L. nie wydali inwestorowi przedmiotową nieruchomość, nie doszło również do objęcia w tym terminie we władanie nieruchomości przez Inwestora. W tym stanie rzeczy zdaniem organu, nie mogło dojść do skutecznego wydania przedmiotowej nieruchomości w związku z zamierzoną realizacją inwestycji przewidzianej w decyzji przed upływem terminu w formie dorozumianej. Zachowanie, aby uznać je za oświadczenie woli, powinno przede wszystkim w sposób dostateczny wyrażać wolę podmiotu. Słusznie zauważa się, że milczenie "samo w sobie" takiego warunku nie spełnia. Dopiero w określonym kontekście (np. w odpowiedzi na zachowanie innej osoby) milczenie "uwikłane w daną sytuację może nabrać cech oświadczenia woli, przy czym i wtedy najczęściej będzie ono oznaczać wyraz braku zainteresowania i odmowę akceptacji, a tylko zupełnie wyjątkowo zgodę danego podmiotu (A. Wolter, J. Ignatowicz, K. Stefaniuk, Prawo cywilne ,2001, s.276). Bierna postawa (milczenie) dotychczasowego właściciela mogła zatem nabrać cech oświadczenia woli wydania nieruchomości z momentem wejścia na nią Inwestora, a to bezspornie nastąpiło po upływie 30-dniowego terminu. Organ zwrócił ponadto uwagę, że strona zainteresowana uzyskaniem podwyższonego odszkodowania powinna podjąć, z zachowaniem wymaganego terminu, działania w celu wydania nieruchomości Inwestorowi i umożliwienia mu korzystania z niej w sposób właścicielski. W braku takich działań nie ma podstaw, aby wynagradzać stronę, która z mocy art. 12 ust. 6 spec ustawy zachowała uprawnienie do nieodpłatnego użytkowania nieruchomości do upływu terminu, o którym mowa w art. 16 ust. 2 tej ustawy tj. terminu wydania nieruchomości, który wynosił w rozpoznawanej sprawie 120 dni licząc od daty ostateczności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.