Wyrok WSA w Lublinie z dnia 3 listopada 2020 r., sygn. II SA/Lu 315/20

Czystość i porządek; Samorząd terytorialny

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w C. na uchwałę Wójt Gminy z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy B. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej § 4 oraz § 1, § 6, § 9, § 10, § 11 ust. 3 i § 12 jej załącznika w postaci Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy B..

Uzasadnienie

Sygn. akt II SA/Lu [...]

Uzasadnienie

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Prokuratur Rejonowy w C. wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 uchwały nr [...] Wójt Gminy z dnia [...] października 2018r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy B. (Dziennik Urzędowy Województwa Lubelskiego z 16 listopada 2018 pozycja 5218) oraz § 1, § 6, § 9, § 10, § 11 ust. 3 i § 12 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy B. stanowiącego załącznik do uchwały. Według skarżącego istotnym naruszeniem art. 2, 7, 88 ust. 1 Konstytucji, art. 42 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz.U.2017.1523 ) jest zamieszczenie w § 4 uchwały dwóch sprzecznych dat jej wejścia w życie tj. po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa L. z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2019 r. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa L. z dnia [...] listopada 2018 pozycja [...], zatem przy uwzględnieniu pierwszej części zapisu § 4 uchwały wchodzi w życie po upływie 14 dni tj. w dniu 30 listopada 2018r., jednakże dalsze sformułowanie "z mocą obowiązującą od dnia 01 stycznia 2019r. wskazuje na inną datę wejścia w życie. Jest ona zatem logicznie i wewnętrznie sprzeczna. Oznacza to, że można mieć wątpliwości co do daty wejścia w życie tego aktu. Należy wskazać, że początek mocy obowiązującej uchwały oznacza jej wejście w życie ( Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 stycznia 2019 r. I SA/Łd 669/18). Zdaniem skarżącego powyższa regulacja jest nie do pogodzenia z asadami demokratycznego państwa prawa, gdy chodzi o przepisy prawa miejscowego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych akty prawne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane są w dziennikach urzędowych i wchodzą w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Według Prokuratora powyższy zapis stanowi konsekwencję błędnego rozróżnienia między pojęciami "wejście w życie" i "moc obowiązująca". Należy zaakcentować, iż zakresy tych nazw są tożsame. Oznacza to, iż Rada użyła dwóch różnych nazw oznaczających dokładnie to samo, tj. moment, w którym normy prawne zawarte w akcie normatywnym zaczynają wiązać adresatów. Zagadnienie to było przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 30 marca 1999r., K 5/98, wyraźnie wskazał, iż akt prawny nie może wejść w życie i nie posiadać mocy obowiązującej, nie może też posiadać mocy obowiązującej przed wejściem w życie. Z kolei w § 1 pkt 1-5 załącznika do uchwały 1 wbrew regulacji zawartej w § 115, 118, 137 i 135 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) w zw. z art. 5 ust. 1 pkt. 1, 3, 3b i 4 oraz 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2018 poz. 1454 ) powtórzono i zmodyfikowano przepisy zawarte w art. 5 ust. 1 pkt. 1 tej ustawy dotyczących wyposażenia nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym; art. 5 ust. 1 pkt. 3 i 3b ustawy dotyczących zbierania powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie i przepisach wydanych na podstawie art. 4a oraz pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi i art. 5 ust. 1 pkt. 4 ustawy dotyczących uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy pominięciu zapisu, że za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, oraz że właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych, bez wypełnienia także delegacji ustawowej zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt. 1b ustawy poprzez nieokreślenie szczegółowych zasad i wymagań uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Zdaniem skarżącego z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt. 1c wspomnianej ustawy oraz art. 144 kc ograniczono w § 1 ust. 6c regulaminu możliwości przeprowadzenia napraw samochodowych poza warsztatami naprawczymi do drobnych napraw oraz gdy nie są one uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości oraz zezwolono w § 1 ust. 6a regulaminu na mycie pojazdów samochodowych poza myjniami na terenie nieruchomości nie służącej do użytku publicznego tylko pod warunkiem, że powstające ścieki odprowadzane są do kanalizacji sanitarnej lub gromadzone w szczelnych zbiornikach bezodpływowych, w szczególności ścieki takie nie mogą być odprowadzane bezpośrednio do zbiorników wodnych lub do ziemi, który to zapis sugeruje, że tylko te przepisy obowiązują właścicieli nieruchomości odnośnie sposobu postępowania z takimi ściekami, podczas gdy jest to uregulowane także w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. prawo wodne. Nadto zostało to uregulowane w sposób ogólny i nieprecyzyjny poprzez użycie określenia "w szczególności". W mniemaniu skarżącego z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy został wydany także § 6 Regulaminu, według którego pojemniki przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości powinny być ustawione na terenie nieruchomości w miejscu widocznym i oznaczonym, na wyrównanej, najlepiej utwardzonej powierzchni, zabezpieczonej przed zbieraniem na niej wody i błota podczas, gdy wspomniany przepis ustawy nie zezwala na ustalanie charakterystyki miejsca ustawienia pojemników. Postanowienia art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy pozwalają radzie jedynie na określenie warunków rozmieszczenia pojemników oraz ich utrzymania w odpowiednim stanie technicznym, sanitarnym i porządkowym, a nie na określenie warunków, w jakich powinno znajdować się miejsce ustawiania tych pojemników. Z kolei z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt. 6 ustawy uchwalono § 9 regulaminu. Jedynie powtórzono w nim regulację ustawową ustawy zgodnie z którą Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Jedynym uszczegółowieniem jest dodanie sformułowania, iż osoby posiadające zwierzęta domowe są zobowiązane do zapewnienia im właściwej opieki i ochrony. Zapis ten jest niekonkretny i nie stanowi wypełnienia delegacji ustawowej. Z przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt. 6 ustawy został uchwalony także § 10 regulaminu nakazujący całkowity nakaz wyprowadzenia psa na smyczy, a psa rasy uznawanej za agresywną na smyczy i z założonym kagańcem, bez uwzględnienia cech indywidualnych i sytuacyjnych oraz w sprzeczności z art. 20a ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych ( Dz.U. z 2018r. poz. 511 ). Przekroczenia upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt. 7 ustawy skarżący dopatrzył się również w § 11 ust. 3 regulaminu określającego usytuowanie uli pszczelich w odległości 10 m od granicy nieruchomości sąsiedniej i 30 m od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz budynków inwentarskich i dróg publicznych w taki sposób, by nie zakłócały korzystania z sąsiednich nieruchomości. W jego ocenie Rada bezprawnie wkroczyła w materię uregulowaną w Kodeksie cywilnym, mianowicie w prawo własności i stosunki sąsiedzkie. Rada gminy nie posiada uprawnienia do precyzowania regulacji wynikającej z art. 144 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno- gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Nakaz ustawienia uli z pszczołami w określonej odległości od granicy działki, na której stoją, nie ma oparcia w upoważnieniu ustawowym. W sformułowaniu "szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej" (art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g.) nie mieści się określanie odległości od granic nieruchomości posadowienia uli. W ocenie skarżącego przekroczeniem i niewypełnieniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt. 8 ustawy jest nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 12 regulaminu obowiązku przeprowadzania deratyzacji na terenie nieruchomości i brak szczegółowego wyznaczenia obszarów podlegających deratyzacji. Tymczasem uprawnienia gminy w zakresie obowiązkowej deratyzacji odnoszą się wyłącznie do wyznaczania obszarów podlegających tym działaniom oraz terminów ich przeprowadzania, w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy nie ma mowy o obciążeniu obowiązkiem deratyzacji właścicieli nieruchomości. Poza tym za niedopuszczalny jest zapis ujęty w § 12 pkt 2 obligujący do przeprowadzania deratyzacji "w miarę potrzeby". Jest to pojęcie ogólnikowe, niesprecyzowane, dające możliwości wypełniania różnymi treściami w zależności od tego, kto miałby te potrzeby oceniać. Użycie takich sformułowań w akcie prawnym jest niedopuszczalne.