Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. II SA/Gl 558/19

Pomoc społeczna

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2019 r. sprawy ze skargi H. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę.

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] r.nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku - Białej po rozpatrzeniu odwołania H. L. (dalej także strona, skarżąca) od decyzji Wójta Gminy C. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko A. L. działając na podstawie art. 17,18, 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r., poz.570), art.4, art. 5 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1265 - dalej "ustawa"), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 - dalej "K.p.a.") utrzymało w mocy zaskarżona decyzję. Stan sprawy jest następujący: Wójt Gminy C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił H. L., jako opiekunowi prawnemu, przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko: A. L.. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że A. L. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] r. wydanym przez Powiatowy Zespół o Niepełnosprawności w C.. Orzeczenie zostało wydane na okres do 30 kwietnia 2023 r. Dziecko jest mieszkańcem Domu Pomocy Społecznej dla Dzieci w S. prowadzonym przez Zgromadzenie Sióstr [...] (DPS). DPS zapewnia małoletniemu usługi bytowe, opiekuńcze terapeutyczne i edukacyjne. Dochodem małoletniego jest zasiłek pielęgnacyjny. Małoletni ponosi opłatę za pobyt w DPS w wysokości [...] zł miesięcznie, pozostałe koszty w wysokości [...] zł ponosi Miasto P.. Wyjaśnił dalej, że strona, jako opiekun prawny dziecka, nie zamieszkuje wspólnie ze swoim podopiecznym, nie prowadzi wspólnie gospodarstwa domowego, nie zabiera podopiecznego do swojego domu. Nie łoży własnych środków finansowych na jego utrzymanie. Elementarne potrzeby dziecka typu żywienie, higiena osobista zaspokajane są przez personel DPS. Strona jest zatrudniona w DPS i zajmuje się swoim podopiecznym w ramach obowiązków pracowniczych. Organ I instancji zauważył, iż ustawodawca w art. 4 ust. 1 ustawy określił, że celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym opieką nad nim i zaspokajaniem jego potrzeb życiowych. Podkreślił dalej, że relacja przedmiotowa określona w art.4 ust. 1 w związku z art.5 ust. 1 i w związku z art. 2 pkt. 16 ustawy małoletniego z podmiotem określonym w art. 4 ust.2 ustawy stanowi podstawę do właściwego zastosowania świadczenia regulowanego ustawą. W tym zakresie organ I instancji wskazał na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 października 2017 r. sygn. SA/GI 371/17. Odnosząc się do pisma strony z dnia 19 listopada 2018 r. (data wpływu do organu 20 listopada 2018 r.) oraz załączonego do niego pisma Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 22 października 2018 r. organ I instancji stwierdził, że stanowisko strony nie wnosi niczego nowego do sprawy, a przywołany przez stronę wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2997/17 oraz pismo Ministerstwa nie odnoszą się do stanu faktycznego ustalonego w niniejszym postępowaniu. Organ I instancji stwierdził, że nie zostały spełnione przesłanki określone w ustawie do przyznania świadczenia wychowawczego i odmówiono stronie przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia na dziecko. W odwołaniu strona wskazała, że jest opiekunem prawnym małoletniego A. L., który przebywa w DPS. Nie zgodziła się ze stanowiskiem organu I instancji zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej przez nią decyzji. Wniosła o zmianę decyzji i przyznanie świadczenia wychowawczego. Stwierdziła, że jej pismo z dnia 20 listopada 2018 r. zostało wybiórczo potraktowane przez organ I instancji, a pismo Ministerstwa odnosi się do stanu faktycznego określonego w decyzji. Zarzuciła, że organ I instancji nie odniósł się oraz nie przeprowadził wniosku dowodowego w przedmiocie zwrócenia się do sądu rodzinnego. Podkreśliła, że w poprzednim okresie zasiłkowym otrzymała świadczenie wychowawcze na dzieci. Nie kwestionowała, że nie zamieszkuje z małoletnim. Wyraziła opinię, że skoro dziecko znajduje się w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie odpłatnie, to jest uprawnione do pobierania świadczenia 500 plus. W ocenie strony organ I instancji nie przeprowadził prawidłowego postępowania dowodowego. Zaznaczyła, że jest ustanowionym przez sąd rodzinny opiekunem prawnym, który działa na rzecz małoletniego przebywającego w DPS, a żaden z innych organów samorządowych i rządowych nie ma prawa oceniać sposobu realizacji jej zadań jako opiekuna prawnego, poza władzą sądowniczą. Podkreśliła również, że od początku sprawowania przez nią opieki nad małoletnim, właściwy miejscowo sąd rodzinny nigdy nie zakwestionował sposobu sprawowania przez nią opieki. Zauważyła, że zarówno sprawowanie opieki, jak i proces edukacji i wychowania, realizowany jest przez włączanie podopiecznych w działalność instytucji specjalnie powoływanych do tego celu. Zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o wskazanie podstawy prawnej zobowiązującej opiekuna prawnego do łożenia na utrzymanie podopiecznych z własnych środków. Pokreśliła, że sąd rodzinny nie złożył żadnych zarzutów wobec strony co do zasad wychowywania dziecka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku - Białej, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Wskazało przy tym, iż stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy, celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Stosownie zaś do ust. 2 i 3 cytowanego przepisu, świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka do dnia ukończenia przez nie 18. roku życia. Świadczenie wychowawcze przysługuje w wysokości 500,00 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie (art. 5 ust. 1 ustawy.). Zgodnie natomiast z art. 2 pkt 16 ustawy, rodzina oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162 i 972 oraz z 2017 r. poz. 1428); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Kolegium podało, że na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] r. (sygn. akt [...]) strona została powołana na opiekuna prawnego małoletniego A. L. i tego dnia złożyła przyrzeczenie. W dniu 5 września 2018 r. do organu I instancji wpłynął wniosek strony o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko zaliczonego do znacznego stopnia niepełnosprawności. Z materiału dowodowego wynika, że na podstawie decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta P. w dniu [...] r. opłata za pobyt małoletniego w placówce wynosi [...]zł (tj.70% dochodu dziecka, na który składa się zasiłek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł), pozostałe koszty utrzymania ponosi gmina. W wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego w dniu 30 października 2018 r. ustalono, że strona jest zatrudniona w DPS w S.. Nie zamieszkuje wspólnie ze swoim podopiecznym, nie prowadzi z nim wspólnie gospodarstwa domowego, zajmuje się nim w ramach obowiązków służbowych. Strona nie zabiera podopiecznego do swojego domu. Elementarne potrzeby małoletniego typu żywienie, czy higiena osobista zaspokajane są przez personel DPS, placówka zapewnia usługi bytowe, opiekuńcze, terapeutyczne i edukacyjne. Strona nie łoży żadnych własnych środków finansowych na jego rzecz, a zakupy w postaci odzieży, słodyczy czy tez witamin pokrywa z budżetu dziecka na który składa się zasiłek pielęgnacyjny. W aktach sprawy znajduje się także sprawozdanie opiekuna prawnego przedłożone w Sądzie Rejonowym w C. dnia [...] r. Dalej Kolegium wskazało na cel ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz elementy zwarte w art. 2 pkt 16, art. 4 ust. 1-3 oraz art. 5 ust 1 - 4 tej ustawy. Podało, iż ustawodawca w art. 4 ust. 1 ustawy określił, że celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Z kolei w ust. 2 ustanowił, że świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. W ust. 3 unormował, że świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w ust. 2, do dnia ukończenia przez dziecko 18. roku życia. Stwierdziło, iż świadczenie to przysługuje opiekunowi prawnemu na częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Zespolony z tym przepisem i niejako uzupełniającym przesłankę "wychowania" jest art. 5 ust. 1 ustawy stanowiący, że świadczenie wychowawcze przysługuje w wysokości 500 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. Toteż świadczenie to przysługuje na dziecko przebywające w rodzinie. W art. 2 pkt 16 ustawy zawarto definicję rodziny stanowiąc, że oznacza ona odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu m.in. dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia. Zdaniem Kolegium istotne dla uzyskania prawa do świadczenia wychowawczego jest ustalenie, czy dziecko stanowiące podstawę do jego uzyskania wchodzi w skład rodziny tego podmiotu uprawnionego, który ubiega się o nie, a wobec tego - czy jest dzieckiem "zamieszkującym wspólnie" z nim. Kolegium odwołało się do pojęcia "zamieszkiwania wspólnego" zawartego w legalnej definicji rodziny z art. 2 pkt 16 ustawy, które należy rozumieć jako faktyczne miejsce zamieszkania, czyli fizyczne przebywanie dziecka u tego rodzica, który sprawuje faktyczną nad nim opiekę i faktycznie zaspakaja jego potrzeby życiowe. Wskazało na cel, na jaki przyznawane jest świadczenie wychowawcze, który określony jest w art. 4 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokajaniem jego potrzeb życiowych. Zaznaczyło, iż jakkolwiek wolą ustawodawcy uprawnienia rodzica, opiekuna faktycznego, przysługują także opiekunowi prawnemu, to jednakże prawo tych podmiotów tak rodziców, opiekunów prawnych, jak i faktycznych jest zróżnicowane. Różnice te, wyznaczają przesłanki: "zamieszkiwania", "wychowywania", "opieki" i "zaspakajania potrzeb życiowych dziecka". Rodzic, który nie wypełnia przesłanek przedmiotowych, nie jest tym samym podmiotem uprawnionym do uzyskania świadczenia w ramach programu "Rodzina 500+". Zasady te zdaniem Kolegium odnoszą się do pozostałych podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy, tj. opiekuna faktycznego i prawnego. Stąd też w art. 5 ust. 2a ustawy, jednoznacznie określono, że w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Wyznacznikiem uzyskania prawa do świadczenia wychowawczego przez podmioty uprawnione jest sprawowanie przez nich opieki, utożsamiane z wychowaniem małoletniego dziecka, a w konsekwencji warunkiem takim jest zamieszkiwanie zgodnie z art. 2 pkt 16 ustawy, czy też wychowanie i sprawowanie opieki nad małoletnim i zaspokajanie jego potrzeb życiowych, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy. Zatem o kształcie prawa do uzyskania świadczenia w ramach programu "Rodzina 500+" decydują łącznie przesłanki podmiotowo - przedmiotowe. Kolegium zaznaczyło, iż podkreślenie to jest istotne w aspekcie wskazania zróżnicowania prawa do tegoż świadczenia opiekunów prawnych (ale nie tylko, albowiem faktycznych także), tych zamieszkujących i nie zamieszkujących z podopiecznym małoletnim, tych wychowujących i sprawujących opiekę nad nim oraz zaspokajających jego potrzeby życiowe. To właśnie ta relacja przedmiotowa określona w art. 4 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i w związku z art. 2 pkt 16 ustawy małoletniego z podmiotem określonym w art. 4 ust. 2 stanowi podstawę do właściwego zastosowania świadczenia regulowanego ustawą. Swoje wywody w omówionym zakresie oparł o treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 października 2017 r. sygn. IV SA/Gl 371/17. Odnosząc się do stanu faktycznego Kolegium wskazało, że z materiału dowodowego sprawy wynika wprost, że dziecko A. L. jest mieszkańcem DPS, w którym ma zapewnioną całodobową opiekę i podstawowe potrzeby życiowe. Strona nie pokrywa kosztów związanych z utrzymaniem swojego podopiecznego w DPS. Koszty pobytu małoletniego w DPS pokrywa w znaczącej części gmina, natomiast sam mieszkaniec ponosi koszty utrzymania jedynie w kwocie [...] zł miesięcznie. Zajmowanie się przez stronę podopiecznym ogranicza się do opieki w ramach obowiązków służbowych oraz reprezentowania dziecka w sprawach urzędowych. W ocenie Kolegium oznacza to, że strona nie spełnia zasadniczego warunku wynikającego z treści art. 4 ust. 1 ustawy, a zatem odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia była zasadna. W skardze do WSA w Gliwicach pełnomocnik strony skarżącej zarzucił naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 2 pkt 16 ustawy przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż dziecko pozostające pod opieką prawną należy do składu członków rodziny, a w konsekwencji warunkiem przyznania świadczenia wychowawczego jest wspólne zamieszkiwanie opiekuna prawnego i dziecka pozostającego pod opieką prawną; art. 4 ust. 1 ustawy przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż opiekun prawny ma obowiązek łożyć ze swoich własnych środków finansowych na utrzymanie podopiecznego, a także naruszenie przepisów postepowania art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 7a K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i zastosowanie nieprawidłowych norm prawnych, art. 8 K.p.a. poprzez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od praktyki utrwalonej w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż dziecko pozostające pod opieką prawną nie wchodzi w skład rodziny, w rozumieniu art. 2 pkt. 16 ustawy; art. 77 K.p.a poprzez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji przez przyznanie świadczenia na rzecz małoletniego na okres od złożenia wniosku do końca okresu zasiłkowego oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów zastępstwa radcy prawnego w niniejszym postępowaniu według norm przepisanych. W uzasadnieniu pełnomocnik strony nie zgodził się ze stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do kwestii zamieszkiwania małoletniego wspólnie ze skarżącą jako jeden z warunków przyznania świadczenia wychowawczego stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do przyjęcia takiego rozwiązania. Zauważył, że tut. Sąd w wyroku z dnia 22 maja 2018 r. o sygn. IV SA/Gl 358/18 podkreślił, iż warunkiem przyznania świadczenia wychowawczego dla opiekuna prawnego nie jest jego zamieszkiwanie wraz podopiecznym. Podniósł, że pismo z dnia 22 października 2018 r. Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej nie stanowi wykładni prawa, ale jest wskazówką organu będącego autorem ustawy. Dalej zauważył, że zgodnie z treścią art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy świadczenie wychowawcze nie przysługuje, jeżeli dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie lub w pieczy zastępczej, przy czym instytucje winny zapewnić nieodpłatnie pełne utrzymanie, co wynika z definicji określonej w art. 2 pkt 18 ustawy. Organ I instancji ustalił, że dziecko przebywa odpłatnie w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. Odnosząc się do naruszenia art. 4 ustawy pełnomocnik skarżącej uznał za pozbawione podstaw prawnych twierdzenie organu, iż opiekun prawny winien łożyć z własnych środków na utrzymanie małoletniego. Zdaniem pełnomocnika organ winien jedynie ustalić czy składający wniosek należy do kręgu osób uprawnionych do jego złożenia. Zauważył dalej, że opiekun prawny ponosi koszty utrzymania dziecka wyłącznie z dochodów i majątku podopiecznego, w tym ze świadczenia wychowawczego. Ponadto podkreślił, że to na organie spoczywa wskazanie prawidłowej podstawy prawnej wydanej decyzji. Stwierdził, że organ pominął to, że ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci funkcjonuje w całym systemie ustaw jako systemie prawa. Zasady sprawowania opieki uregulowane są w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym, a opiekun ma prawo zarówno do żądania wynagrodzenia za sprawowaną opiekę, jak i do zwrotu poniesionych nakładów i wydatków w związku z opieką prawną (art. 163 krio). Pełnomocnik skarżącej wyraził opinię, że organ winien wyjaśnić co rozumie pod pojęciem wychowania dziecka skoro sąd rodzinny nigdy nie złożył zarzutów wobec skarżącej, co do zasad jego wychowania. Podkreślił także, że istnieje różnica między dochodem rodziny, a dochodem dziecka, a skoro art. 7 ust. 9 ustawy wskazuje, że ustalając dochód dziecka pozostającego pod opieką prawną bierze się pod uwagę wyłącznie dochód dziecka to "per analogiam" nie bierze się pod uwagę dochodu opiekuna prawnego, bowiem pozostaje on bez znaczenia dla przyznania świadczenia. Kolegium wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w spornej decyzji. Podkreśliło, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 371/17. Ponadto przytoczyło obszerne fragmenty wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 865/18, w którym wskazano, że wyznacznikiem uzyskania prawa do świadczenia wychowawczego przez podmioty uprawnione jest sprawowanie opieki nad małoletnim dzieckiem utożsamiane z jego wychowywaniem. Zdaniem Kolegium wszystkie okoliczności istotne dla sprawy przedstawione w materiale dowodowym zostały wszechstronnie rozważone i ocenione.