Wyrok WSA w Łodzi z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. II SA/Łd 976/18

Planowanie przestrzenne

Dnia 2 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2019 roku sprawy ze skargi E. B. i H. B. oraz M. M. i S. M. na uchwałę Rady Miasta Kutno z dnia 17 listopada 2015 r. nr XVII/159/15 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Kutnie przy ul. Staffa i Łąkoszyńskiej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Miasta Kutno na rzecz E. B. i H. B. oraz M. M. i S. M. solidarnie kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. AK.

Uzasadnienie

Pismem z dnia 12 września 2018 r. E. B., H. B., S. M., M. M., reprezentowani przez r.pr. P. T.-K., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miasta Kutno z dnia 17 listopada 2015 r. nr XVII/159/15 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Kutnie przy ul. Staffa i Łąkoszyńskiej. Zaskarżonej uchwale zarzucono: 1) naruszenie właściwości organów w zakresie sporządzania planu miejscowego polegające na wszczęciu procedury planistycznej pomimo braku wniosku biskupa diecezjalnego o przeznaczenie terenu pod powiększenie cmentarza diecezjalnego (art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej Dz. U. z 2013 r., poz. 1169); 2) istotne naruszenie procedury sporządzania planu poprzez rozszerzenie cmentarza wyznaniowego bez zgody właściwego inspektora sanitarnego (art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych Dz. U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295), 3) istotne naruszenie procedury, a także zasad sporządzania planu poprzez przeznaczenie terenu pod powiększenie cmentarza bez przeprowadzenia badań potwierdzających spełnienie wymogów określonych w § 1 ust. 2, § 2 ust. 1 i 2, § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 2 oraz § 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315). Na tej podstawie strona wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały i zasądzenie kosztów postępowania z wyodrębnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kwoty 34 zł tytułem zwrotu kosztów opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa. Skarżący wyjaśnili, że są właścicielami nieruchomości położonych na terenie objętym ustaleniami zaskarżonego planu: 1) S. i M. M.: działki [...]- [...], 2) E. i H.. B.: działka [...], działka [...], działka [...]. Skarżący wezwali (zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) do usunięcia naruszenia prawa Radę Miasta Kutno pismem z dnia 13 lipca 2018 r. nadanym pocztą w dniu 16 lipca 2018 r. Organ nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi na wezwanie, tym samym zachowali sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi. Skarżący wyjaśnili, że w analogicznej sprawie wyrokiem z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 90/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Kutnie z dnia 7 marca 2001 r. nr 405/XXXIII/2001 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Kutnie przy ul. Staffa i Łąkoszyńskiej. Kwestionowana uchwała z 2015 roku obarczona jest tymi samymi wadami, co uchwała z 2001 roku, tj. 1) wszczęcie procedury planistycznej pomimo braku wniosku biskupa diecezjalnego o przeznaczenie terenu pod powiększenie cmentarza, w tym pod budowę kaplicy cmentarnej (art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej Dz. U. z 2013 r., poz. 1169), 2) rozszerzenie cmentarza bez zgody właściwego inspektora sanitarnego (art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych Dz. U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295), 3) przeznaczenie terenu pod powiększenie cmentarza bez przeprowadzenia badań potwierdzających spełnienie wymogów określonych w § 1 ust. 2, § 2 ust. 1 i 2, § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 2 oraz § 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315). Zdaniem skarżących kwestionowana uchwała została ponadto podjęta z naruszeniem art. 20 ust. 1 (w brzmieniu obowiązującym przed 21 października 2010 r.) w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") - z uwagi na sprzeczność planu z ustaleniami studium, polegającą na przeznaczeniu w planie pod inwestycję sakralną (powiększenie cmentarza oraz budowę kaplicy) terenu przeznaczonego w studium pod tereny usługowe. Z § 1 kwestionowanej uchwały wynika przy tym wprost, że Rada Miasta Kutno nie stwierdziła zgodności planu z ustaleniami studium, a tym samym doszło do rażącego naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Wnioskodawcy wielokrotnie podnosili, że w studium teren 5U jest przeznaczony pod usługi, a zatem niedopuszczalne było przeznaczanie tego terenu pod inwestycję sakralną ani pod poszerzenie istniejącego cmentarza. Przepis art. 41 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej wprost wymienia budowę kaplicy jako inwestycję sakralną, zaś w ust. 3 definiuje wszelkie inne niż sakralne inwestycje kościelnej osoby prawnej jako inwestycje kościelne. Zatem tak samo, jak cmentarz nie może być uznany za obiekt usługowy w zakresie tzw. "usług kultu religijnego" (pojęcie użyte w § 18 kwestionowanej uchwały), tak samo kaplica nie może być obiektem usługowym. Posłużenie się określeniem "zabudowa usług kultu religijnego" stanowi, zdaniem skarżących, próbę obejścia wymogu zgodności planu z ustaleniami studium. Skarżący stwierdzili, że sprzeczne ze studium było poszerzenie obszaru cmentarza o fragment terenu 577 przeznaczony według studium pod usługi. Skarżący dodali, że przy piśmie z 10 listopada 2015 r. skierowanym do Prezydenta Miasta K. oraz do Rady Miasta K. przedłożyli decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...], w której organ ten orzekł, iż budowa kaplicy na działce nr [...] wymaga przeznaczenia tej nieruchomości na cele sakralne. Ocena ta nie została jednak wzięta pod uwagę. O takiej kwalifikacji przedmiotowego terenu świadczy również fakt, iż do chwili obecnej zarządca cmentarza nie rozgrodził terenu 5U od terenu 1ZC i działania te akceptowane są przez organy administracji kutnowskiej. Za niesprawiedliwe i nieuzasadnione strona uznała faworyzowanie zarządcy cmentarza poprzez skrajnie rozbieżne parametry zabudowy dla terenu 5U w porównaniu do terenów 1U, 2U, 3 U, 4U i 6U. Plan jest przy tym, zdaniem skarżących, wewnętrznie sprzeczny, albowiem w § 13 pkt 4 zakazuje wprowadzenia zmian w układzie kompozycyjnym cmentarza, a jednocześnie przewiduje budowę dominującej nad otoczeniem kaplicy cmentarnej poza główną osią kompozycyjną cmentarza, na której przewidziano ew. budowę kaplicy w planie z 2001 roku. Plan wprowadza również nieznane prawu pojęcie strefy eksponowania cmentarza, podczas gdy zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315) teren pod cmentarz powinien być lokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie. W szczególności na cmentarze należy przeznaczać tereny na krańcach miast w izolacji od zabudowań, na gruntach przeznaczonych pod zieleń publiczną lub odpowiednich na jej urządzenie, w pobliżu miejscowej sieci komunikacyjnej. Skarżący przypomnieli, że pismem z 8 stycznia 2014 r. Prezydent Miasta K. poinformował skarżących o uwzględnieniu uwag do projektu planu dotyczących terenu 5U poprzez objęcie tego terenu ustaleniami obowiązującymi dla terenu 4U z zakazem zabudowy usług kultu religijnego i przywróceniem możliwości wybudowania kaplicy na terenie 1ZC. Następnie jednak ta sama uwaga została przedstawiona Radzie Miasta Kutno jako nieuwzględniona i poddana pod głosowanie na sesji Rady w dniu 30 stycznia 2015 r. Podkreślili, że stosownie do art. 17 pkt 14 u.p.z.p. Prezydent uprawniony jest do przedstawienia Radzie jedynie listy nieuwzględnionych uwag, zaś ta sama uwaga nie może jednocześnie być uwzględniona i nieuwzględniona. Ponadto, zgodnie z art. 17 pkt 13 u.p.z.p. Prezydent ma obowiązek wprowadzić zmiany wynikające z rozpatrzenia uwag do projektu planu i przedstawić w myśl art. 17 pkt 14 u.p.z.p. Radzie listę nieuwzględnionych uwag wraz z projektem planu miejscowego. Na sesji Rady w dniu 30 stycznia 2015 r. przeprowadzone zostało głosowanie nad uwagami, choć Rada nie dysponowała projektem planu.