Wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. VII SA/Wa 2396/18

Budowlane prawo

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi H. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi wniesionej przez H. sp. z o.o. z siedzibą w Z. ("skarżący", "strona") jest decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa ("Minister", "organ odwoławczy") z [...] maja 2017 r., którą Minister, po rozpoznaniu odwołania skarżącego od decyzji Wojewody [...] ("Wojewoda", "organ I instancji") z [...] lipca 2016 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa przejścia przez miejscowość Z. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...]", uchylił w części decyzję Wojewody, orzekając w tym zakresie odmiennie, a w pozostałej zaś części utrzymał tę decyzję w mocy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż inwestor do wniosku o zezwolenie ma realizację inwestycji drogowej dołączył wymagane opinie, uzgodnienia i decyzje oraz kompletny projekt budowlany. Przedłożona dokumentacja spełnia wymogi specustawy drogowej. Organ podkreślił, iż budowa drogi publicznej jest zawsze inwestycją celu publicznego. Przywołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 października 2012 r. K 4/10 wyjaśnił, że budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi priorytetowy cel publiczny, gdyż konieczna jest zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolność i praw konstytucyjnych całych społeczności. Drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczonych. Uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości jest metodą skuteczną, a lokalizacja drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które musza być zajęte, a zatem wywłaszczone. Przebieg drogi jest wyznaczony w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska. Minister podkreślił, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest merytoryczna kontrola zasadności zakresu zajęcia określonych nieruchomości, która w niniejszej sprawie zostało przeprowadzona. Organ podzielił stanowisko inwestora, co do braku możliwości zmiany lokalizacji inwestycji zgodnie z wnioskiem skarżącej. Wskazał, że wydzielona z działki nr [...] działka nr [...] ma za zadnie tworzyć dojazd do działki nr [...]. Obecnie dojazd do tej nieruchomości odbywa się bezpośrednio przez działkę należąca do skarżącej spółki. Organ zwrócił uwagę, że inwestor ma dowolność w kreowaniu inwestycji. Nie istnieją żadne przepisy zabraniające lokalizacji zjazdu w liniach rozgraniczających teren inwestycji. Pojęcie zajazdu zostało uregulowane w przepisach o drogach publicznych i zgodnie z art. 4 pkt 8 tej ustawy zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zjazd nie mieści się zatem w definicji drogi, oznacza on wyłącznie połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze. Organ podkreślił, że należy odróżnić drogę od pasa drogowego, którego definicja znajduje się w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którymi jest to grunt, na którym zlokalizowana jest szczególna budowa w postaci drogi. Pojęcie pasa drogowego jest pojęciem szerszym niż droga, i o ile zjazdu nie można uznać na część drogi o tyle z pewnością można go uznać na część pasa drogowego. Inwestor, w ramach planowanej inwestycji odpowiedzialny jest nie tylko za zaplanowanie robót w zakresie drogi, ale również pasa drogowego. Ma zatem również możliwość zlokalizowania zjazdu w ramach realizacji inwestycji i przyjęcia na ten cel nieruchomości. Według organu w rozpoznawanej sprawie inwestor był uprawniony do lokalizacji zjazdu, będącego elementem pasa drogowego na nieruchomości skarżącej spółki. Wydzielenie działki nr [...] z działki [...] jest również konieczne ze względów bezpieczeństwa. Celem realizacji inwestycji jest dostosowanie parametrów technicznych drogi do wymogów stawianych drodze tej klasy, ze szczególnym uwzględnieniem bezpieczeństwa ruchu. Istniejący plac należący do skarżącej spółki tworzy z drogą wojewódzką rozległe połącznie w formie zjazdu. Szerokość istniejącego zjazdu wynosi ok. 24 m. a zatem jest niezgodna z § 79 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124). Takie połączenie umożliwia dokonywanie dowolnych manewrów skrętu z drogi wojewódzkiej oraz wyjazdu na działkę nr 66/16 z dowolnego miejsca z dużą prędkością. Mały promień łuku może dodatkowo powodować ograniczenie widoczności, co w połączeniu z dowolnością manewrowania może doprowadzić do kolizji. Ponadto brak uregulowania ruchu na sporym fragmencie inwestycji (łuk poziomy o małym promieniu i kącie zwrotu przekraczającym 70°) stwarza zagrożenia dla uczestników ruchu. Dostosowanie parametrów łuków poziomych do warunków technicznych jest jednym z podstawowych elementów bezpieczeństwa ruchu. Na chwilę obecną natomiast, na niebezpiecznym łuku poziomym drogi wojewódzkiej zlokalizowany jest plac połączony bezpośrednio z drogą. Organ odwoławczy stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia de facto z budową nowego zjazdu pomimo istnienia terenu umożlwiającego swobodny zjazd uczestnikom ruchu drogowego na działkę nr [...] i [...] co jednak, jak wyjaśnił inwestor, nie sprzyja bezpieczeństwu ruchu drogowego. Obecne ukształtowanie terenu, dające możliwość zjazdu z drogi na ww. działki nie zostało także w żaden sposób usankcjonowane prawnie co oznacza brak zjazdu w sensie prawnym na działkę nr [...] podczas, gdy w rzeczywistości posiada ona bezpośredni dostęp do drogi. Nie może być jednak w niniejszej sprawie mowy o przebudowie istniejącego zjazdu na działkę nr [...] w rozumieniu art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Nie zmienia to jednak faktu, iż inwestor jest uprawniony do jego wybudowania na podstawie specustawy drogowej. Specustawa drogowa stanowi, bowiem narzędzie prawne uproszczenia procedur tworzenia dróg publicznych w miejscach, gdzie istnieje społeczne oczekiwania ich budowy. Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego Minister uznał za bezzasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 112 ust.3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami w zw. z art.23 specustawy drogowej oraz art. 21ust. 2 Konstytucji RP. Wskazał, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami mają zastosowanie tylko do stanów faktycznych związanych z nabywaniem nieruchomości pod drogi i tylko w tym zakresie, gdy dana okoliczność faktyczna nie może być poddana regulacji specustawy drogowej (wyrok NSA z 25 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1975/14). Jeżeli nabywanie nieruchomości pod drogi zostało unormowane w specustawie drogowej (art.12. ust. 4 ustawy) to do nabywania nieruchomości pod drogi realizowane na mocy tej ustawy nie znajduje zastosowania art. 112 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Art. 23 specustawy drogowej zawiera normę o charakterze odsyłającym zgodnie, z którą przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3 "Nabywanie nieruchomości pod drogi" (wyrok NSA z 2 lutego 2016., sygn. akt II OSK 2844/15). Według organu, że inwestycja zatwierdzona decyzją Wojewody z [...] lipca 2016 r. jest z pewnością inwestycją celu publicznego. Inwestycję tę należy rozpatrywać jako jedno spójne zamierzenie budowalne nie zaś, jak czyni to skarżąca, przez pryzmat jednej konkretnej nieruchomości czy też jednego elementu, jakim jest zjazd. Część nieruchomości skarżącej spółki przeznaczona na sporny zjazd przyczynia się do poprawy warunków bezpieczeństwa na drodze. Według organu nie został również naruszony art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ingerencję w prawo własności nieruchomości skarżącej. Prawo własności którego ochronę zapewniają przepisy Konstytucji RP, nie jest prawem bezwzględnym i może być ograniczane, pod warunkiem, że nastąpi to tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności (art. 64 ust.3 Konstytucji RP). Wywłaszczenie jest dopuszczalne tylko na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). W kontrolowanej decyzji Wojewody te warunki wywłaszczenia zostały spełnione gdyż pozbawienie skarżącej spółki prawa własności stanowi realizacje celu publicznego, jakim jest budowa drogi publicznej.