Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 października 2018 r., sygn. II SA/Ol 647/18

Prawo miejscowe

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2018 r. sprawy ze skargi J. K. na uchwałę Rady Miasta z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie uchwalenia cennika za korzystanie z cmentarzy komunalnych w "[...]" 1/ stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2/ zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącego J. K. kwotę 797 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

Rada Miasta Górowo Iławeckie podjęła w dniu 28 grudnia 2012r. uchwałę nr XXXV/166/2012 w sprawie uchwalenia cennika za korzystanie z cmentarzy komunalnych w Górowie Iławeckim.

Na powyższą uchwałę skargę do tut. Sądu wniósł J. K., domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości lub stwierdzenia nieważności albo niezgodności z prawem cennika za korzystanie z cmentarzy komunalnych w Górowie Iławeckim w części dotyczącej l.p. 15, określającej wysokość "opłaty związanej z ekshumacją" oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale zarzucił wydanie jej z naruszeniem art. 13 pkt 2 i art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tj. Dz.U. z 2017r. poz. 1523, dalej jako: u.o.a.n.) w zw. z art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2018r. poz. 994 ze zm., dalej jako: u.s.g.) w zw. z art. 88 ust. 1 i 2 oraz art. 94 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z § 3 zaskarżonej uchwały weszła ona w życie z dniem podjęcia, z mocą od 1 stycznia 2013r., a w związku z tym nie została promulgowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Jako podstawę prawną uchwały powołano zaś art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (tj. Dz.U. z 2017r. poz. 827 ze zm., dalej jako: u.g.k.). Podano, że skarżący chce dokonać ekshumacji doczesnych szczątków czterech członków rodziny, pochowanych na cmentarzach stanowiących własność gminy i w tym celu uzyskał decyzje administracyjne Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. zezwalające na przeprowadzenie ekshumacji. Jednakże ekshumacji nie może przeprowadzić przed uiszczeniem ustalonej zaskarżoną uchwałą opłaty związanej z ekshumacją, opisanej w pkt l.p. 15 cennika, stanowiącego załącznik do kwestionowanej uchwały. Zatem zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny, gdyż na jej podstawie został zobowiązany przez Burmistrza Miasta Górowo Iławeckie do uiszczenia opłaty administracyjnej związanej z ekshumacją w wysokości 1 728,00 zł. Podniesiono, że w doktrynie i judykaturze sporny jest charakter prawny uchwał ustalających wysokość opłat za korzystanie z cmentarzy, gdyż zarysowały się dwa poglądy. Pierwszy z nich zakłada, że uchwała tego rodzaju nie należy do kategorii aktów prawa miejscowego, a jej normy nie mają przymiotu powszechnego obowiązywania. Jest ona traktowana zatem jako akt kierownictwa wewnętrznego, gdyż wiąże jedynie podmioty znajdujące się w strukturze organizacyjnej, w której akt został wydany, a więc podmioty odpowiedzialne za prowadzenie cmentarzy komunalnych na terenie gminy. Druga koncepcja opiera się na uznaniu tego rodzaju uchwał za akty prawa miejscowego, bowiem zawierają one normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania, który może być przedmiotem praw lub obowiązków. W ocenie skarżącego uchwała o ustaleniu wysokości opłat za usługi cmentarne ma charakter aktu prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji, co oznacza, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub przebywające na terenie jej działania. Zaskarżona uchwała należy do kategorii aktów prawa miejscowego, gdyż została podjęta z upoważnienia ustawowego (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k.) przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, zawiera normy generalne i abstrakcyjne, wielokrotnego zastosowania - każdy, kto chce lub musi skorzystać z cmentarzy komunalnych w Górowie Iławeckim w określonych w załączniku do uchwały sytuacjach zobowiązany jest ponieść wskazane w uchwale opłaty. Warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Jak natomiast stanowi art. 13 pkt 2 u.o.a.n. akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy, ogłasza się w dzienniku urzędowym województwa. Przedmiotowa uchwała nie została promulgowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego, a zatem została wydana z rażącym naruszeniem art. 88 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Ponadto zaskarżona uchwała rażąco narusza przepis dotyczący minimalnego vacatio legis, określonego wart. 4 ust. 1 u.o.a.n. Na wypadek, gdyby Sąd nie podzielił powyższej argumentacji, z ostrożności procesowej skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności albo niezgodności z prawem cennika za korzystanie z cmentarzy komunalnych w Górowie Iławeckim w części dotyczącej l.p. 15, określającej wysokość "opłaty związanej z ekshumacją". Podano, że w skarżonej uchwale, jak i w załączniku do niej, brak jest informacji, co należy rozumieć pod pojęciem opłaty "związanej z ekshumacją". Nie określono również czynności administratora cmentarzy, które powinien wykonać w ramach tej opłaty. Przyjmując, że "opłatę ekshumacyjną" należy traktować jako należność za czynności kancelaryjno-administracyjne wykonywane przez pracowników administracji cmentarzy, to jest ona w swej wysokości nieadekwatna do obowiązków i czynności wykonywanych przez te osoby w związku z ekshumacją szczątków ludzkich, realizowaną w całości przez wynajętą przez osoby legitymujące się prawem do grobu i uprawnioną do tego firmę pogrzebową, praktycznie bez udziału przedstawicieli administracji cmentarzy. Zdaniem skarżącego ustalanie tego rodzaju opłat jest wyrazem nadużywania przez gminę pozycji dominującej na rynku usług cmentarnych. Ponadto jest to opłata o charakterze parapodatkowym, ustalona bez wyraźnej ustawowej podstawy prawnej.