Wyrok WSA w Lublinie z dnia 25 maja 2017 r., sygn. II SA/Lu 286/17

Planowanie przestrzenne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 maja 2017 r. sprawy ze skargi E. J. i P. J. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.

Uzasadnienie

W dniu [...]. Rada Miasta podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych Miasta L. dla wybranych terenów położonych w rejonach dolin rzecznych - rejon B. Z. - Część VI ( opubl. w Dzienniku Urzędowym Województwa L. z dnia [...] roku, poz. [...]). Skargę na powyższą uchwałę w zakresie jej § 9 ust. 6 pkt 1a, po uprzednim wezwaniu rady do usunięcia naruszenia prawa, wnieśli P. J. i E. J.. Podali, że są właścicielami działki nr [...] (obr. 56, ark. 1) położonej przy ul. [...], która w obecnym planie została objęta symbolem 5R- tereny rolnicze. Zgodnie z powołanym §9 ust. 6 pkt 1a na tym obszarze obowiązuje zakaz lokalizacji zabudowy kubaturowej za wyjątkiem dopuszczenia lokalizacji budynków i urządzeń służących produkcji rolniczej, obiektów małej architektury, dróg dojazdowych, ciągów pieszych i drogowych oraz rozbudowy istniejących obiektów z zachowaniem określonych parametrów. W ich ocenie powyższy zakaz narusza przysługujące im prawo własności, skoro nie mogą zrealizować zaplanowane} inwestycji w postaci budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego, powoduje ponadto spadek wartości nieruchomości. Co więcej jej przeznaczenie jest obecnie kwestią właściwie nie do określenia. Z uwagi na stosunkowo niewielką powierzchnię nie można przeznaczyć jej na budowę, natomiast z powodu bardzo słabej jakości gleb nie nadaje się na teren rolniczy. Z kolei sąsiedztwo zabudowy jednorodzinnej, bliskość drogi publicznej, przystanku, etc., przeczy przeznaczeniu działki na tzw. rekreacyjne "tereny zielone". Skarżący podkreślili, że zwracali się do Rady Miasta o zmianę tego zapisu, ta jednak powołała się na zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta L. podjętą Uchwała Nr [...], które są dla niej wiążące, a według którego działka [...] położona jest na tzw. terenie zieleni. Skarżący wskazali jednak, że wcześniej uzyskali decyzję prezydenta Miasta L. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego. Ich zdaniem organ błędnie przyjął, że za zakazem zabudowy kubaturowej przemawiają przepisy ustawy z dnia [...] roku o ochronie przyrody. Przepis art. 24 ustawy wskazuje enumeratywny katalog zakazów, jakie mogą zostać wprowadzone na obszarze chronionego krajobrazu. W pkt 8 ustawa wskazuje na możliwość wprowadzenia zakazu budowania nowych obiektów budowlanych, aczkolwiek wyłącznie w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych i zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych, usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] r. - Prawo wodne. Zakaz budowy nowych obiektów budowlanych może zostać również wprowadzony, jak stanowi art. 24 pkt 9, w pasie szerokości 200 m od linii brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego. Ponadto zakaz lokalizowania nowych obiektów budowlanych może wynikać z wyznaczonych przez sejmik województwa, w drodze uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, stref ochrony krajobrazu w granicach krajobrazów priorytetowych zidentyfikowanych w ramach audytu krajobrazowego, o którym mowa w art. 38a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 24 pkt 1a w zw. z art. 23 ustawy o ochronie przyrody). Żadna jednak z tych przesłanek w sprawie nie występuje. Skarżący przyznali, że istotnie ich nieruchomość położona jest na obszarze Czerniejewskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, jednak zakaz zabudowy kubaturowej pozostaje w sprzeczności z treścią rozporządzenia Wojewody L. z dnia [...]. w jego sprawie. Zgodnie z § 5 ust.1 pkt.8 rozporządzenia zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki leśnej, leśnej lub rybackiej. Ich nieruchomość nie jest jednak położona na terenie spełniającym powyższe przesłanki. Skarżący zwrócili uwagę, że stosownie do § 5 ust. 5 rozporządzenia zakaz o jakim mowa w ust.1 pkt.8 nie dotyczy obiektów lokalizowanych w obszarach wyznaczonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin lub w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gmin lub w ciągach istniejącej zabudowy. Tak właśnie jest w przypadku ich nieruchomości, która jest położona w ciągu zabudowy przy ulicy [...]. Zdaniem skarżących ograniczając ich prawo własności w tak szerokim zakresie przez zmianę przeznaczenia terenu na którym możliwa była realizacja inwestycji, co potwierdza wydana na podstawie obowiązującego studium decyzja o warunkach zabudowy, na obszar rolniczy z zakazem zabudowy, naruszono wynikającą z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności, polegającą na konieczności (niezbędności) wprowadzanych ograniczeń prawa własności i ich zakresu. W sytuacji, gdy poprzednie uregulowania Studium dopuszczały na określonym terenie zabudowę mieszkaniową, wprowadzenie na nim całkowitego zakazu zabudowy, uzasadnionego przede wszystkim potrzebą ochrony przyrody, choć możliwe w szczególnych uzasadnionych sytuacjach, wymaga wnikliwego rozważenia, na gruncie wyżej wskazanych przepisów ustawy o ochronie przyrody, które z taką formą ochrony jaką są obszary chronionego krajobrazu nie wiążą całkowitych zakazów zabudowy. Powołując się na orzecznictwo ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2012 roku, sygn. akt 11OSK22/12) przekonywali, że skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, to także wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności, musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione. Takiego uzasadnienia nie sposób jednak odnaleźć ani w zaskarżonej uchwale, ani też w uchwale uznającej za bezzasadne wezwanie do sunięcia naruszenia prawa. Zdaniem skarżących prowadzony zakaz nie tylko nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o ochronie przyrody, ani w rozporządzeniu w sprawie Czerniejowskego Obszaru Chronionego Krajobrazu, ale także obszar na jakim znajduje się przedmiotowa nieruchomość nie jest zagrożony powodzią (prawdopodobieństwo jej wystąpienia wynosi raz na 500 lat), co również nie przemawia za oprowadzeniem jakiegokolwiek zakazu zabudowy. Uchwała wprowadza natomiast możliwość remontowania, rozbudowywania i modernizowania istniejących już budynków, które otaczają nieruchomość. Możliwe jest także zaopatrywanie w energię elektryczną, doprowadzenie sieci telekomunikacyjnej, wodociągowej i gazowej. W ocenie skarżących rozdrobnienie działek, jak i jakość znajdujących się na tym terenie gleb nie uzasadniają przeznaczenia tego obszaru na tereny rolnicze. Takie działanie uznali nie tylko za nieracjonalne, ale także naruszające zasadę władztwa planistycznego gminy. Podkreślili, że ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Uzasadnienie Uchwały Rady Miasta powinno zatem zawierać argumentację pozwalającą uznać, że dołożono należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważono inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo, że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z. 24 września 2015 r. II OSK 76/14). Tego rodzaju argumentów, przemawiających za całkowitym zakazem zabudowy kubaturowej, nie sposób, w ich przekonaniu, odnaleźć w przedmiotowym stanie faktycznym.