Postanowienie WSA w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. IV SA/Wa 92/16

Nieruchomości

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik,, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2016 r. na rozprawie sprawy ze skargi Powiatu P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. Nr [...] w przedmiocie : ustalenie odszkodowania za nieruchomość p o s t a n a w i a odrzucić skargę

Uzasadnienie

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [..], po rozpatrzeniu odwołania A. Sp. z o.o., uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], ustalającej odszkodowanie na rzecz A. Sp. z o.o. w wysokości 754 697, 00 zł za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [..] o pow. [..] m2 i działka nr [..] o pow. 8711 m2 w obrębie W., gm. [...], wydzieloną pod poszerzenie drogi publicznej, powiatowej, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [..] i jednocześnie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ I instancji nie dostrzegł, iż złożony przez Spółkę kontroperat sporządzony w dniu [...] stycznia 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego P. K. jest nieaktualny i nie może stanowić przydatnego dowodu w sprawie ustalenia odszkodowania. Starosta przyjmując ten operat za podstawę ustalenia wysokości odszkodowania dopuścił się naruszenia art. 153 ust. 1 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 27 września 2004 zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r., co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Powiat [...], domagając się jej uchylenia, gdyż Wojewoda [...] w sposób nieuprawniony ocenił merytorycznie operat szacunkowy. Skarżący Powiat wskazał, że odszkodowanie zostało ustalone działki ew. nr [..] i [..] wydzielone pod poszerzenie dróg publicznych, które z dniem [...] września 2006 r. stały się własnością Powiatu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a." ), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. W niniejszej sprawie zasadniczym zagadnieniem jest czy Powiatowi [...] przysługuje legitymacja do zaskarżenia decyzji Wojewody [...] uchylającej decyzję Starosty [...] w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, do wypłaty którego obowiązany jest Powiat [...]. Wskazać na wstępie należy, iż w powyższej kwestii wypowiadały się już sądy administracyjne. Otóż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1655/1 podkreślił, iż samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Pojęcie ochrony sądowej różni się jednak od pojęcia prawa do sądu. Prawo do sądu jest konstytucyjnie chronionym prawem umożliwiającym uruchomienie procedury sądowej a także prawo do wysłuchania w tym postępowaniu. Sądowa ochrona samodzielności zapewnia prawidłowe wykonanie zadań publicznych. Jednakże art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nie zapewnia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat władczych działań innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działanie wobec innych podmiotów. Dotyczy to także sytuacji, kiedy decyzja administracyjna wydana przez organ jednostki samorządu terytorialnego dotyka stosunków cywilnoprawnych, których ta jednostka jest stroną. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na szczególną pozycję starosty, polegającą na tym, że z jednej strony wydaje on decyzję odszkodowawczą za grunty wydzielone pod drogi jako organ administracji rządowej (art. 129 ustawy o gospodarce nieruchomościami) z drugiej zaś zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( Dz.U z 2001 r. poz. 1592 ze zm.) wchodzi w skład zarządu powiatu, który jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego zobowiązany jest do zapłaty odszkodowania (art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Podwójna rola starosty sprawia, że zarząd powiatu reprezentowany przez starostę (art. 34 ust. 1 tej ustawy) nie może kwestionować decyzji wydanych przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Nie można bowiem być w tej samej sprawie organem orzekającym i stroną postępowania administracyjnego zainteresowaną korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem. Z tych względów zarząd powiatu jako organ jednostki samorządu terytorialnego nie posiada legitymacji procesowej do zaskarżania decyzji wydawanych przez starostę tego powiatu jako organ pierwszoinstancyjny. Taki pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 października 2009 r. (sygn. K 32/08): art. 50 § 1 p.p.s.a. jest zgodny z art. 165 Konstytucji również przy takiej interpretacji, która odmawia jednostkom samorządu terytorialnego prawa do uczestniczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w pierwszej instancji. W postanowieniu z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 813/08 ( LEX nr 505430) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż dopuszczenie do złożenia skargi przez organ I instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie, a mianowicie: skarżący (organ pierwszej instancji) i autor decyzji odwoławczej (organ drugiej instancji), a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego z przepisu prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Podmiot taki nie posiada zatem uprawnień lub obowiązków chronionych przepisami prawa. Postępowanie sądowoadministracyjne może być uruchomione tylko z inicjatywy podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli przez sąd administracyjny. Gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. Podobnie należy ocenić legitymację skargową gminy do wniesienia skargi na postanowienie organu odwoławczego, wydane w sprawie, w której organ tej gminy wydał postanowienie w pierwszej instancji. W orzecznictwie podkreśla się, iż nie może być dopuszczalna sytuacja, którą ocenić należałoby jako kuriozum, że ten sam podmiot - powiat (jego organ) - raz występuje w sprawie jako organ administracji wykonujący swoje władztwo, a raz - gdy uzna, że jest to dla niego korzystne - jako strona domagająca się ochrony w istocie przed działaniami organu administracji wyższego stopnia. Możliwość odwołania się od decyzji organu pierwszej instancji do organu wyższego stopnia, a następnie możliwość zainicjowania przez obywateli (podmioty prawa) procesu kontroli działań tejże administracji przed sądem administracyjnym jest niczym innym, jak zapewnieniem obywatelom ochrony przed bezprawnym działaniem administracji, nie może zatem takiej ochrony domagać się podmiot, który w sprawie sam jako administracja występował na pierwszym jej etapie. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. W rezultacie skarga wniesiona przez organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, niemający z zasady legitymacji skargowej, podlega odrzuceniu (zob. postanowienie NSA z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II FSK 527/12, publ. LEX nr 1137662). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że Powiat [...] reprezentowany przez Starostę [...], który orzekał jako organ pierwszej instancji w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] nie ma legitymacji do wniesienia skargi na tę decyzję organu odwoławczego, albowiem nie posiada przymiotu strony skarżącej w postępowaniu przed tutejszym Sądem. Zauważyć bowiem trzeba, że dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez powiat, którego organ wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia. Z jednej strony - uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygnięcia sprawy, z drugiej - uprawnienia strony, która kwestionuje takie rozstrzygnięcie w drodze skargi. Tymczasem w ustawowej roli organu orzekającego nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek nawet wtedy, gdy decyzja ta dotyka bezpośrednio lub pośrednio jego praw i obowiązków. Wskazać nadto należy, że w dniu 16 lutego 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów (sygn. I OPS 2/15), w której stwierdził, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445). Mając na uwadze powyższe należało wniesioną skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucić jako niedopuszczalną.