Wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. IV SA/Wa 3656/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik,, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany lasu na użytek rolny 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2015r nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej M. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...] ,po rozpatrzeniu odwołania M. S. i J. P., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], o odmowie zmiany lasu o powierzchni 0,15 ha na użytek rolny, na działce nr ew. [...] z obrębu [...], położonej w rejonie ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] . W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że J. P. pismem z dnia [...] lipca 2011 r. wniósł o zmianę lasu na użytek, gdyż na działce nr [...] chce zlokalizować budynki gospodarcze, które są mu niezbędne do przechowywania płodów i materiałów do produkcji rolnej oraz maszyn i urządzeń w związku z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], odmówił zmiany lasu o pow. 0,15 ka na użytek rolny na działce nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...], stwierdzając, że z materiału dowodowego sprawy nie wynika aby za tę zmianą przemawiały szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela nieruchomości. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Kolegium z dnia [...] marca 2014 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 853/14 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W.. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. odmówił zmiany lasu na użytek rolny. W odwołaniu M. S. i J. P. zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a., wskazując, że organ nie ustalił ich sytuacji życiowej na dzień złożenia wniosku i nie wziął pod uwagę wyjaśnień wnioskodawcy z 2003 roku. Kolegium rozpatrując wniesione odwołanie wskazało, że materialną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach ( Dz.U. z 2011 r., nr 12, poz. 59 ze zm.), zgodnie z którym zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli klasów. Organ wskazał, że określona w tym przepisie przesłanka "szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu" nie została zdefiniowana. Przesłanka ta oznacza, że ustawodawca dopuszcza możliwość zmiany przeznaczenia lasu na użytek rolny jedynie w odniesieniu do specjalnej kategorii spraw. Wskazują na to użyte w art. 13 ust. 2 dwa dodatkowe kwalifikatory, które przesądzają, że zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny musi być dla właściciela lasu czymś absolutnie niezbędnym w danej sytuacji. Dla ustalenia istnienia "szczególnie uzasadnionych potrzeb" nie wystarcza bowiem wystąpienie po stronie właściciela lasu jakichkolwiek potrzeb, tj. potrzeb zwykłych, choćby nawet uzasadnionych, ale konieczne jest jeszcze, aby te uzasadnione potrzeby miały charakter kwalifikowany, czyli wyjątkowy, nadzwyczajny, a zatem w sposób wyraźny odbiegający od potrzeb typowych. Prawidłowa wykładnia przepisu art. 13 ust. 2 ustawy o lasach nie może być ponadto oderwana od całości uregulowań zawartych w przepisach tej ustawy. Możliwość zmiany przeznaczenia lasu związane jest z tym, że zmiana przewidziana w omawianym przepisie, pozbawiająca las jego konstytutywnych cech, stanowi wyjątek od wyraźnie określonych przez ustawodawcę w art. 13 ust. 1 ustawy o lasach obowiązków właścicieli lasów, polegających na trwałym utrzymywaniu i zapewnieniu ciągłości użytkowania lasów, obejmujących m.in. obowiązek zachowania w lasach roślinności leśnej (upraw leśnych) i ponownego jej wprowadzania w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu. Obowiązki te są z kolei konsekwencją podstawowych zasad prowadzenia gospodarki leśnej, określonych w art. 8 pkt 1-4 ustawy o lasach, tj. powszechnej ochrony lasów, trwałości utrzymania lasów, ciągłości i zrównoważonego wykorzystania wszystkich funkcji lasów oraz powiększania zasobów leśnych. "Szczególnie uzasadnionej potrzeby" nie należy zatem utożsamiać z uzasadnionym interesem strony, sprowadzającym się np. do chęci zagospodarowania działki dla celów rekreacyjnych, czy hodowlanych (por. wyrok NSA z 20 października 2011 r., II OSK 1448/10, System Informacji Prawnej LEX nr 1151880). Kolegium stwierdziło, że prawo żądania przez właściciela zmiany lasu na użytek rolny nie ma charakteru absolutnego i może być przedmiotem uzasadnionych prawnie ograniczeń. Potrzeba zmiany przeznaczenia lasu powinna być usprawiedliwiona nie tylko z subiektywnego punktu widzenia wnioskodawcy, ale również w kontekście obiektywnych kryteriów oceny sytuacji strony i jej argumentów. W świetle powyższego, za potrzeby, o których mowa w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, mogą być uznane tylko takie wyjątkowe okoliczności, które w sytuacji konkretnego właściciela przeważają nad ustawowymi zasadami ochrony i trwałości utrzymania lasu, przy ciężar wykazania zaistnienia tego rodzaju okoliczności, zdaniem Kolegium, spoczywa na właścicielu lasu. Kolegium wskazało, że organ I instancji słusznie wezwał skarżących do wykazania aktualnej sytuacji majątkowej, rodzinnej i życiowej w kontekście wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 853/14, w którym wskazano, że organy powinny ustalić sytuację materialną, rodzinną i życiową skarżącego, jak również warunki zamierzonego wykorzystania działki leśnej w kontekście zbadania przesłanki "szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu". W związku z brakiem inicjatywy wnioskodawcy w zakresie wyjaśnienia przedmiotowej sprawy, zdaniem Kolegium, organ prawidłowo wydał decyzje w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Organ odwoławczy wskazał, iż skarżący wniosek o zmianę lasu na działce nr [...]. uzasadnił potrzebą budowy niezbędnych do produkcji rolnej budynków. Podstawowym argumentem była okoliczność, że bez zabudowy zagrodowej realizacja planowanego przedsięwzięcia jest niemożliwa zarówno z powodu braku miejsca na przechowywanie maszyn rolniczych, jak i płodów rolnych, jak również to, że działki będące jego własnością nie nadają się na budowę budynków gospodarczych i jedynie usytuowanie ich na wskazanej działce, po usunięciu z niej drzew, umożliwi prowadzenie gospodarstwa. Podnosił także , że wykonywana przez niego praca zarobkowa z powodu choroby kręgosłupa obciąża jego zdrowie, wobec czego chce skoncentrować się na pracy w gospodarstwie rolnym. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił wskazywane przez stronę potrzeby i stwierdziły brak podstaw do dokonania zmiany lasu na użytek rolny w oparciu o przepis art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. W przypadku skarżących nie można bowiem mówić o przymusowej sytuacji życiowej, która mogłaby uzasadniać wniosek. Nie jest kwestionowany w sprawie fakt, że skarżący prowadzi już gospodarstwo rolne mimo braku planowanych budynków. W tej sytuacji budowa wskazywanych budynków nie jest szczególnie uzasadnioną potrzebą, gdyż nie jest niezbędna dla egzystencji strony. Nawet biorąc pod uwagę sygnalizowane problemy zdrowotne skarżącego i deklarowana chęć zmiany profilu działalności zarobkowej, stwierdzić przyjdzie, że zabudowa nie jest niezbędna do rolniczego użytkowania gruntów będących w posiadaniu strony. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych oświadczenia skarżącego wynika, że aktualnie prowadzi on gospodarstwo rolne nawet pomimo braku dodatkowych budynków na działce nr [...]. W tym miejscu wskazać należy, że część działki nr [...] o pow. 703 m2 stanowi użytek budowlany a więc może być zabudowana, a strony w dalszym ciągu w żaden sposób nie wykazały iż zabudowa tej części działki będzie niewystarczająca do prowadzenia gospodarstwa lub jest niemożliwa. Wskazać należy, że wnioskodawca nie wykazał, iż faktycznie nie ma możliwości korzystania z już istniejącego budynku na przedmiotowej działce. Zdaniem Kolegium brak dodatkowych zabudowań na działce nr [...] nie wyklucza gospodarczego wykorzystania pozostałych gruntów tym bardziej, że nie znajdują się one w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...],a strona wykorzystuje je już gospodarczo mimo braku budynków gospodarczych. Planowaną budowę budynków gospodarczych na tej działce można natomiast ocenić jako zamierzenie mające na celu rozwój i zwiększenie dochodowości gospodarstwa rolnego skarżących, co jest działaniem zrozumiałym i uzasadnionym, to jednak nie spełnia przesłanki "szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu", które usprawiedliwiałyby konieczność zmiany na użytek rolny części lasu znajdującego się na tej działce. Oceny tej nie zmienia argument, że przy braku dodatkowych budynków na wnioskowanej działce, skarżący ponosiliby dodatkowe wydatki w związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Okoliczność ta stanowi bowiem jedynie element kalkulacji kosztów planowanej działalności i nie ma nic wspólnego z wykazywaniem szczególnie uzasadnionych potrzeb, które - jak już wcześniej podkreślono - powinny być wyjątkowe, niestandardowe, przeważające nad zasadą ochrony lasów oraz utrzymania i powiększenia powierzchni leśnych, tym bardziej, że w żaden sposób nie zostało wykazane, że zabudowa działki pozwoli obniżyć koszty prowadzonego gospodarstwa. W świetle zasady ochrony zasobów leśnych, chęć powiększenia gospodarstwa rolnego i budowa siedliska nie uzasadnia wyjątkowej potrzeby zmiany lasu na użytek rolny. W ocenie Kolegium na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego można stwierdzić, że przesłanka z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach nie występuje. Zatem bezprzedmiotowe jest prowadzenie postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do innych okoliczności, które nie wpływają bezpośrednio na ustalenie tejże przesłanki. Przeznaczenie części działki pod drogę ekspresową w żaden sposób nie uzasadnia szczególnych potrzeb właściciela lasu, a wręcz przeciwnie. Realizacja na tym terenie budynków gospodarczych doprowadziłaby jedynie do zwiększenia kosztów inwestycji i utrudniła jej realizację. Natomiast drzewa znajdujące się na przedmiotowej działce są w wieku umożliwiającym ich gospodarcze wykorzystanie nie przesądza o możliwości wycinki i likwidacji na tym terenie lasu. po wycince drzew na terenie leśnym należy odtworzyć drzewostan co wynika wprost z ustawy o lasach. Z decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...].01.2013r. również nie wynikają "szczególnie uzasadnione potrzeby" przemawiające za zmianą lasu na użytek rolny. Zły stan drzew lub nawet konieczność ich wycinki nie powoduje, iż teren leśny traci lub powinien utracić swój dotychczasowy charakter. Z ustawy o lasach wynika jednoznacznie, że nawet przejściowe pozbawienie drzewostanu nie oznacz iż tern przestaje być lasem. Zachodzi jedynie obowiązek jego zalesienia. Zdaniem Kolegium, w rozpoznawanej sprawie przeprowadzono prawidłową i wystarczającą ocenę, która wykazała, że brak jest podstaw do dokonania wnioskowanej zmiany lasu na użytek rolny. Uwzględniając potrzeby wskazywane jako uzasadnienie wniosku ustalono, że brak zabudowy na działce nr [...] nie stoi na przeszkodzie prowadzenia działalności rolniczej, a utrzymanie lasu nie będzie stwarzało zagrożenia dla egzystencji skarżących w zakresie zaspokojenia ich potrzeb i źródła utrzymania. Pozostałe podnoszone okoliczności, dotyczące wpływu wykonywanej pracy na stan zdrowia skarżącego, a także możliwości doprowadzenia mediów do poszczególnych działek, stanowią natomiast kwestie wtórne, które wobec ustalenia, że nie istnieje szczególnie uzasadniona potrzeba budowy siedliska - nie miały wpływu na wynik sprawy. Z kolei akcentowany przez skarżących fakt, że w opracowanym projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporna działka przeznaczona jest pod zabudowę, pozostaje o tyle bez znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia, że uchwała w sprawie planu nie została jeszcze podjęta, stąd ustalenia w tym zakresie nie stanowią elementu porządku prawnego i nie są dla organów wiążące. Dopiero po uchwaleniu i opublikowaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego, organ orzekający w przedmiocie, zmiany lasu zobowiązany byłby uwzględnić przeznaczenie nieruchomości przewidziane w planie i rozważyć tę okoliczność w kontekście przesłanki z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Zauważyć bowiem w tym miejscu przyjdzie, że stosownie do treści art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, z późn. zm.) ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, przy czym każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w planie albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Natomiast ustalenia studium określają politykę przestrzenna gminy, ale nie mają waloru aktu prawa miejscowego. Kolegium za bezzasadne uznało zarzuty naruszenia art. 7, 77 i 80 kpa, stwierdzając, iż z akt sprawy nie wynika aby poza ustalonymi okolicznościami istniały jeszcze inne kwestie wymagajcie wyjaśnienia, a mogące mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W konstatacji Kolegium stwierdziło, że w zaskarżonej decyzji prawidłowo przyjęto, iż w sprawie nie zostało przez skarżących wykazane występowanie przesłanki z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach w postaci szczególnie uzasadnionych potrzeb, stąd brak było podstaw do dokonania zmiany lasu na użytek rolny w trybie tego przepisu.