Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 marca 2016 r., sygn. IV SA/Gl 35/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2016 r. sprawy ze skargi Miasta Ś. na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej oddala skargę.

Uzasadnienie

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r., Nr [...], Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Nr [...]Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] r. w sprawie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej o charakterze sportowo-rekreacyjnym, pozostających w posiadaniu Ośrodka A w Ś., jako niezgodnej z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 1515) i art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2011 r. nr 45, poz. 236 z późn. zm.) w związku z art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 1484). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, iż Rada Miejska Ś. podejmując przedmiotową uchwałę i nadając jej charakter aktu prawa miejscowego w sposób niedopuszczalny dokonała połączenia dwóch różnych materii w jednym akcie prawnym, czyli zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, stanowiących prawo powszechnie obowiązujące (art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym) z zasadą odpłatności za korzystanie z nich, stanowiącą podstawę do wydania aktu kierownictwa wewnętrznego (art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej). W § 2 pkt 4 uchwały Rada Miejska w [...]postanowiła, że wysokość opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej ustala Prezydent Miasta Ś. na podstawie propozycji Ośrodka A, uwzględniając koszty ich eksploatacji. Jednocześnie w § 3 ust. 1, 2 i 4 tejże uchwały zadecydowała o zasadach odpłatności za korzystanie z gminnych obiektów sportowych i konkretnej wysokości wprowadzanych ulg dla poszczególnych podmiotów. Zdaniem organu nadzoru, w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że uchwały podjęte na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie stanowią aktów prawa miejscowego (por. wyroki: NSA z dnia 20 października 2005 r. o sygn. akt II OSK 138/05; WSA we Wrocławiu z dnia 29 listopada 2001 r. o sygn. akt SA/Wr 1415/01; NSA z dnia 24 lutego 2010 r. o sygn. akt II GSK 1103/08; WSA w Gliwicach z dnia 8 października 2009 r. o sygn. akt II SA/GI 561/09; WSA w Krakowie z dnia 19 stycznia 2009 r. o sygn. akt II SA/Kr 1155/08; NSA z dnia 6 stycznia 2010 r. o sygn. akt II GSK 273/09; NSA z dnia 24 sierpnia 2011 r. o sygn. akt II GSK 758/10; WSA w Poznaniu z dnia 26 maja 2011 r. o sygn. akt IV SA/Po 185/11; WSA w Szczecinie z dnia 12 września 2012 r. o sygn. akt II SA/Sz 743/12 (publ. w internetowej bazie orzeczeń NSA, pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl., dalej w skrócie "CBOS"). Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie kreuje nowego uprawnienia w zakresie wprowadzania nowych danin publicznych. Określa on jedynie kompetencje organu stanowiącego w zakresie ustalania cen i opłat za usługi komunalne (szerzej por. A. Agopszowicz, Z. Gilowska, M. Taniewska - Peszko: Prawo samorządu terytorialnego w zarysie, Katowice 1999r. s. 14). Nie można go w żaden sposób traktować jako normy regulującej sprawy związane ze stanowieniem prawa. Ponadto, z treści art. 4 ust. 2 tej ustawy wynika, że "uprawnienia", o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. Rada gminy może zatem scedować na organ wykonawczy gminy swoje uprawnienia do ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Gdyby te uprawnienia realizowały się w trybie aktu prawa miejscowego, to nie mogłoby być skutecznie scedowane na organ wykonawczy danej jednostki, który nie jest uprawniony do wydawania aktów prawa miejscowego (41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym praktyka łączenia w jednym akcie prawnym regulacji stanowiącej prawo miejscowe oraz regulacji nie należącej do tej kategorii jest uznawana za sprzeczną z prawem. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia nie tylko różny charakter łączonych norm, ale przede wszystkim konieczność zastosowania wobec nich, odrębnych trybów nabywania mocy obowiązującej. Każdy akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym oraz abstrakcyjnym, wydany przez ustawowo upoważniony do tego organ administracji publicznej, w granicach tego upoważnienia, staje się aktem powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego, który musi być ogłoszony, w sposób określony przepisami ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych, czyli w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zupełnie innymi zasadami w tym zakresie rządzą się uchwały zwykłe, które mogą wejść w życie w każdej chwili, z reguły z dniem podjęcia i nie wymagają urzędowego ogłoszenia. Co więcej próba ogłoszenia ich w wojewódzkim dzienniku urzędowym spotka się z zarzutem naruszenia przepisu art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, zawierającego zamknięty katalog aktów podlegających publikacji w urzędowym publikatorze. Standardy prawidłowej legislacji wymagają, aby w akcie prawa miejscowego znalazły się tylko te przepisy, które regulują sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 1 kwietnia 2015 roku, sygn. akt IV SA/Gl 1147/14 (pub. w internetowej bazie orzeczeń NSA) wyraźnie podkreślił, że "(...) "istnienie podstawy prawnej" oznaczać musi, że wydany akt prawny mieści się w regulacji istniejącego w porządku prawnym, przepisu ustawy i jest w pełni kompatybilny do jego treści. Nie jest dopuszczalne natomiast komponowanie na użytek wydanego aktu jego podstawy prawnej z treści kilku odrębnych norm prawnych niepozostających ze sobą w związku przedmiotowym." (cytat). Wykładnia art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym nie pozwala przyjąć, że w jego zakresie mieści się upoważnienie do tworzenia regulacji w zakresie ulg od opłat za korzystanie z obiektów użyteczności publicznej, kierowanych do podmiotów organizacyjnie podległych. Podobnie należy stwierdzić odnośnie art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, z którego dyspozycji nie wynika upoważnienie do wprowadzania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym pojęcie ''zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł i porządku. W konsekwencji oznacza to uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach, o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 201 Ir., sygn. IV SA/Po 659/11). W związku z tym w ramach art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym rada gminy może w sposób ogólny przesądzić o odpłatnym, bądź nieodpłatnym korzystaniu z obiektów gminnych, nie może jednak decydować na podstawie tego przepisu o szczegółowych zasadach tej odpłatności, w szczególności o konkretnej wysokości wprowadzanych ulg dla poszczególnych podmiotów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 października 2015 r. o sygn. akt IV SA/Gl 1247/14 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w J. w przedmiocie regulaminu cmentarza komunalnego, publ. CBOS). Nie może również na tej podstawie upoważniać organu wykonawczego do ustalania wysokości opłat za korzystanie z obiektów użyteczności publicznej (§ 2 pkt 4 wspomnianej uchwały). Uchwały podejmowane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej - jako akty kierownictwa wewnętrznego - mogą być skierowane jedynie do podmiotów funkcjonujących w strukturze gminy. Akty takie nie posiadają cech generalności i powszechności charakterystycznych dla aktów prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2004 r., OSK 821/04; wyrok NSA z dnia 20 października 2005 r., II OSK 138/05; wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2006 r., II OSK 19/06; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2010 r., II GSK 1103/08 oraz wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. II GSK 758/10, publ. CBOS). Pomieszanie materii prawa miejscowego i prawa wewnętrznego w jednym akcie normatywnym powoduje trudności interpretacyjne, dotyczące wszystkich przepisów uchwały, ponieważ powstaje wątpliwość, kto jest głównym ich adresatem.