Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 września 2015 r., sygn. IV SA/Gl 150/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 września 2015 r. sprawy ze skargi I. S. na postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę.

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w K., po rozpatrzeniu zażalenia I.S., utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia [...] r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia, stwierdzającego pełnienie w okresie od 1 sierpnia 1992 r. do 30 czerwca 2014 r. służby w Policji w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury o 0,5 % podstawy za każdy rok służby, w trybie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. nr 86, poz. 734 z późn. zm., zwanego dalej w skrócie jako: "rozporządzenie z 4 maja 2005 r.". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 16 września 2014 r. asp. szt. w stanie spoczynku I.S. zwrócił się z prośbą o wydanie przedmiotowego zaświadczenia na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity: Dz. U z 2013r., poz. 667 z późn. zm., zwanej dalej w skróci jako: "u.z.e."). Zgodnie z tym przepisem emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Stosownie zaś do § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. W myśl § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. nr 239, poz. 2404 z późn. zm., zwanego dalej w skrócie jako: "rozporządzenie z 18 października 2004r."), środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji. Jednocześnie § 14 ust. 2 rozporządzenia z 18 października 2004 r. określa, że zaświadczenie wydaje właściwy organ Policji na żądanie funkcjonariusza. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym w znacznym stopniu odformalizowanym i zostało uregulowane w przepisach działu VII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, zwanej dalej w skrócie jako: "K.p.a."). Art. 218 § 2 K.p.a. daje wprawdzie możliwość przeprowadzenia przez organ, przed wydaniem zaświadczenia, postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak tylko w koniecznym zakresie. Ogranicza się ono do ustalenia źródeł danych i następnie stwierdzenia, czy posiadane przez organ dane odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają zaistnienie określonego stanu faktycznego lub też potwierdzają dany stan prawny. Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy, a nie woli organu. Do postępowania tego nie znajdują zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczania, prowadzone jest jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia. W pierwszej kolejności organ powinien ustalić jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane. Dalsza część postępowania sprowadza się do wyjaśnienia, czy posiadane dane odnoszą się do osoby wnioskodawcy i czy dotyczą stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. W przypadku, gdy organ dysponuje odpowiednimi danymi, których potwierdzenia domaga się wnoszący o wydanie zaświadczenia, winien niezwłocznie wydać zaświadczenie. Natomiast w sytuacji, gdy posiadane przez organ dowody nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ może wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Analizując przedmiotową sprawę organ II instancji ustalił, że I.S. w okresie od 1992 r. do 2014 r. pełnił służbę w Komendzie Miejskiej Policji w B. odpowiednio: w służbach patrolowo-interwencyjnych pionu prewencji Komisariatu III w okresie od 1 sierpnia 1992 r. do 31 maja 1999 r.; w służbach kryminalnych Komisariatu III w okresie od 1 czerwca 1999 r. do 30 listopada 2006 r.; w Komendzie Miejskiej Policji w B. od 1 grudnia 2006 r. do 14 września 2009 r. i Komisariacie Policji II od dnia 15 września 2009 r. do 30 czerwca 2014 r., kiedy to z uwagi na orzeczenie lekarskie o trwałej niezdolności do służby po zwolnieniu nabył prawo do emerytury policyjnej (rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] r. Komendanta Miejskiego Policji w B.). Rozpatrując wniosek I.S. organ I instancji, celem ustalenia stanu faktycznego, zwrócił się z prośbą do Komendantów Komisariatu Policji II i III w B., oraz Naczelnika Wydziału Prewencji i Naczelnika Wydziału Kryminalnego KMP w B. z prośbą o dokonanie przeglądu znajdujących się na stanie tych komórek materiałów służbowych i udzielenie rzetelnej, szczegółowej informacji na temat istnienia w posiadanych zasobach archiwalnych dokumentów potwierdzających fakt pełnienia przez I.S. służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Naczelnik Wydziału Prewencji poddał analizie dzienniki korespondencji z lat 1992-1999 jednak nie znalazł zapisów świadczących o tym, że w okresie pełnienia służby patrolowej i interwencyjnej brał on udział w wydarzeniach, w których miało miejsce szczególne zagrożenie życia i zdrowia. Ustalono, że pozostała dokumentacja z tego okresu (notatki, protokoły odpraw nieetatowych grup zabezpieczających mecze piłkarskie) została wybrakowana po upływie określonego w "Jednolitym Rzeczowym Wykazie Akt Policji" terminie przechowywana. Komendant III Komisariatu Policji w B. wyjaśnił, że po przeprowadzeniu szczegółowej analizy zachowanych dokumentów archiwalnych z lat 1992-2007, dotyczących form pracy operacyjnej i teczek osobowych źródeł informacji również nie ujawniono przypadków pełnienia przez I.S. służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Komendant ten podał, że notatki służbowe I.S. zostały wybrakowane po upływie okresu ich przechowywania zgodnie z obowiązującymi regulacjami. Analogicznym rezultatem zakończyła się kwerenda dokumentacji archiwalnej pochodzącej z okresu od grudnia 2006 r. do września 2009 r., przeprowadzona przez Zastępcę Naczelnika Wydziału Kryminalnego w B. Tamże analizie poddano rejestry teczek operacyjnych sprawdzenia, rejestry meldunków informacyjnych, rejestry informacji, teczki meldunków informacyjnych, dzienniki korespondencji, rejestr i notatnik policjanta, rejestry OS i TOR. W tych dokumentach nie ujawniono materiałów potwierdzających fakt pełnienia przez I.S. służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Z odpowiedzi udzielonej przez Komendanta Komisariatu II Policji w B. wynika, że po sprawdzeniu dokumentacji służbowej w tej komórce w postaci rejestrów: teczek operacyjnego sprawdzenia i rozpoznania, informacji, meldunków informacyjnych, sprawdzeń operacyjnych, teczek pracy operacyjnej, osobowych środków pracy operacyjnej informatorów/współpracowników ustalono, że I.S. nie podejmował przynajmniej 6 razy w ciągu roku czynności lub interwencji w sytuacjach, w których wstąpiło szczególne zagrożenie jego życia lub zdrowia. Powyższe ustalenia nie mogą stanowić podstawy do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez I.S.. Z udokumentowanej 21-letniej służby wynika, że pełniąc służbę w pionach prewencji (komórka patrolowa i interwencyjna) i kryminalnym (komórka operacyjna) wykonywał typowe czynności przypisane funkcjonariuszom, tj. patrolowanie wyznaczonego terenu, podejmowanie interwencji, doraźne zabezpieczenie różnego rodzaju uroczystości i imprez masowych, prowadzenie postępowań w sprawach o wykroczenia, legitymowanie i zatrzymanie osób, przesłuchiwanie świadków i podejrzanych, przeszukiwanie osób i pomieszczeń, zapewnianie porządku publicznego i bezpieczeństwa w miejscu pełnienia służby, zabezpieczanie miejsc zdarzeń i dowodów przestępstw, współpracowanie z osobowymi źródłami informacji, prowadzenie operacyjnego rozpoznania środowisk kryminogennych i miejsc zagrożonych przestępczością, gromadzenie dokumentacji operacyjnej, prowadzenie postępowań wyjaśniających i przygotowawczych. Z samego faktu, że w trakcie służby wykonywał czynności związane z charakterem pełnionej służby nie można wywodzić, że w każdym przypadku występowało w toku ich realizacji faktyczne zagrożenie dla jego życia lub zdrowia. Specyfika służby policjanta związana jest z zagrożeniem i potencjalnym niebezpieczeństwem, ale sam jej charakter nie wystarcza do stwierdzenia pełnienia jej w szczególnych warunkach. Istnieje bowiem różnica pomiędzy potencjalnym niebezpieczeństwem a realnym i konkretnym niebezpieczeństwem utraty życia i zdrowia, występującym przy podejmowaniu konkretnych czynności. Oznacza to, że dla wydania wnioskowanego zaświadczenia konieczne byłoby odnalezienie w zapisach dostępnej dokumentacji z przebiegu służb, że jego reakcja funkcjonariusza na naruszenie określonego porządku, w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem, miała miejsce przy realnym zagrożeniu jego życia lub zdrowia. Z dostępnej dokumentacji nie wynika, aby czynności służbowe przerodziły się (dostatecznie licznie) w sytuacje faktyczne zagrażające jego życiu i zdrowiu, tj. w sytuacje nadzwyczajne. Policjant powołuje się na jedno zdarzenie z 1995 r. (czynna napaść i znieważenie policjanta), jedno zdarzenie z 1998 r. (czynna napaść i znieważenie policjanta), jedno zdarzenie z 2008 r. (próba zatrzymania z użyciem broni palnej), dwa zdarzenia bez wskazania dat, w których nastąpiły (pościg za samochodem z użyciem broni palnej i czynności na miejscu zatrucia czadem) notatek służbowych (przeszukania, oględziny, zatrzymania) potencjalnie związane z ryzykiem wystąpienia szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia, nie stanowią dowodu jego faktycznego zaistnienia. Zdaniem organu II instancji analiza treści zażalenia prowadzi do wniosku, że nie odróżnia on pełnieni a służby w warunkach szczególnych uprawniających do podwyższenia emerytury od pełnienia służby w warunkach powszednich, normalnych wykonywania w tych warunkach przepisanych zakresem czynności zadań i obowiązków służbowych, w trakcie których niebezpieczeństwo zaistnienia okoliczności zagrażających życiu i zdrowiu policjanta jest jedynie potencjalne. Wskazuje na to twierdzenie, że pełniąc służbę patrolową w pionie prewencji, a następnie operacyjną w pionie kryminalnym miał do czynienia z interwencjami, w których narażał swoje życie i zdrowie, bowiem przeprowadzał je nawet sześć razy w ciągu jednego dnia. Dla podwyższenia emerytury samo ryzyko nie jest wystarczające, gdyż konieczne jest stwierdzenie, że ryzyko przekształciło się w stan szczególnego zagrożenia i to, co najmniej przez określoną w rozporządzeniu z 4 maja 2005 r. liczbę dni w ciągu roku. Opierając się o treść § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 18 października 2004 r., stanowiącego regulację szczególną, w sposób wyraźny wskazuje się, że zaświadczenie winno być wydane na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach. Organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów. Niedopuszczalne jest kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego w oparciu o zeznania świadków, bowiem treść zaświadczenia ma opierać się na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach, czy zbiorach danych. Tym samym organ I instancji nie był obowiązany do przeprowadzenia w niniejszym postępowaniu dowodów z zeznań świadków celem ustaleni, a czy w trakcie zabezpieczania meczów drużyn [...] i [...] życie i zdrowie I.S. było zagrożone ponad miarę wynikającą ze specyfiki służby funkcjonariusza, stąd też niezasadny jest zarzut zawarty w zażaleniu pominięcia przez organ dowodu z zeznań świadków.