Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. II SA/Ol 1152/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Wspólnoty A na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Wspólnoty A kwotę 757 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

Decyzją z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - na podstawie art. 100 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 66 ust. 1 pkt 1, 3, 4 i ust. 2 w związku z art. 83 ustawy - Prawo budowlane rozstrzygnął zagadnienie wstępne we własnym zakresie przyjmując, że właścicielem spornego odcinka ogrodzenia zlokalizowanego na granicy działek nr 162 (pas drogi wojewódzkiej nr "[...]" B. - K. - G.) i nr 171/14 przy ul. S. w K. jest Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. S. 69A w K. oraz nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej wykonanie z zachowaniem przepisów szczególnych, zgodnie ze sztuką budowlaną pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane w zakresie konstrukcyjno - budowlanym i należącej do właściwej Izby Samorządu Zawodowego w terminie do dnia "[...]" określonych w decyzji robót budowlanych (według dwóch załączników graficznych do decyzji) w celu doprowadzenia odcinka ogrodzenia do stanu technicznego zgodnego z prawem. W uzasadnieniu wskazano, że postanowieniem z dnia "[...]" organ zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego ogrodzenia zlokalizowanego na granicy działek nr 162 (pas drogi wojewódzkiej nr "[...]" B. - K. - G.) i nr 171/14 przy ul. S. w K., a następnie wezwał Zarząd Województwa oraz Wspólnotę Mieszkaniową budynku przy ul. S. 69A w K. do wystąpienia w terminie 90 dni od dnia otrzymania postanowienia na drogę sądową w celu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. ustalenia właściciela lub współwłaścicieli spornego odcinka przedmiotowego ogrodzenia, co umożliwi organowi nadzoru budowlanego kontynuację postępowania prowadzonego w trybie art. 66 ustawy - Prawo budowlane. Podano, że wezwani uznali za zbędne kierowanie sprawy rozstrzygnięcia kwestii własności odcinka ogrodzenia na drogę sądową, podtrzymując dotychczas prezentowane w postępowaniu stanowiska w tym przedmiocie, a mianowicie, że nie są właścicielami spornego ogrodzenia i nie będą występować do sądu. W związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia "[...]" podjął z urzędu zawieszone postępowanie administracyjne oraz rozstrzygnął zagadnienie wstępne we własnym zakresie, przyjmując że właścicielem spornego odcinka ogrodzenia jest Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. S. 69A w K. Postanowienie to zostało uchylone przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w części dotyczącej rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, gdyż organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego dokonane w postanowieniu było niedopuszczalne i powinno nastąpić w toku podjętego postępowania, zaś jego merytoryczne podstawy winny zostać przedstawione w sposób wyczerpujący w decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Następnie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2013r. (sygn. akt II SA/Ol 404/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" wskazując, iż zostało ono obarczone wadą proceduralną, gdyż stronie nie służy zażalenie na postanowienie w sprawie podjęcia zawieszonego postępowania. Ponadto Sąd wskazał, że nieprawidłowe jest rozstrzyganie zagadnienia wstępnego postanowieniem i powinno to nastąpić w formie decyzji administracyjnej załatwiającej sprawę co do istoty. Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę podniesiono, że stosownie do art. 100 § 2 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, w przypadku gdy mimo wezwania, strona nie wystąpiła do sądu o rozstrzygnięcie kwestii stanowiącej tzw. zagadnienie wstępne organ, aby usunąć przeszkodę w prowadzeniu postępowania, ma prawo i obowiązek zastosować tryb nadzwyczajny, tzn. rozstrzygnąć zagadnienie prawne należące do właściwości innych organów we własnym zakresie. Wskazano, że dokumentacja zgromadzona w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej nie pozwala w sposób jednoznaczny określić położenia przedmiotowego odcinka ogrodzenia. Podano, że z pisma Starosty K. z dnia "[...]" wynika, że do mapy numerycznej powstałej w 1997 r. przedmiotowe ogrodzenie zostało przeniesione metodą digitalizacji rastra mapy zasadniczej w takiej postaci, w jakiej był przedstawiony na matrycy mapy zasadniczej miasta K. założonej w 1981r. Mapa ta powstała na zasadzie identyfikacji szczegółów terenowych ze zdjęć lotniczych (metoda fotogrametryczna). Uzupełnieniem pomiarów fotogrametrycznych był pomiar bezpośredni szczegółów niewidocznych na zdjęciach, pomiar rzeźby terenu oraz wykorzystanie operatów technicznych z inwentaryzacji sieci uzbrojenia terenu. W związku z tym w ocenie tego organu dla sprawdzenia, czy ogrodzenie faktycznie posadowione jest na działce nr 162 przy ulicy S. w K., czy też na nieruchomości sąsiedniej należałoby dokonać jego pomiaru oraz wznowić granicę działki drogowej. Wskazano także na kolejne pismo Starosty z dnia "[...]", w którym wyjaśniono, że na podstawie operatu technicznego ustalono, że w 1967r. przeprowadzono rozgraniczenie pomiędzy wspomnianymi działkami, stwierdzając że granica przebiegała po zewnętrznych pilastrach ogrodzenia działki nr 162. Jednakże brak jest informacji, czy te rozgraniczenie było zatwierdzone decyzją. Podano także, że w obrocie prawnym jest ostateczna decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia "[...]" zatwierdzająca odnowioną przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno - Kartograficzne w O. w roku 1992 ewidencję gruntów na miasto K., w tym również zatwierdzającą nową granicę pomiędzy działką nr 162 i działką nr 171/14. W piśmie tym wskazano także, że operat techniczny ze wznowienia spornej granicy, sporządzony w kwietniu 2012r. nie stanowi podstawy do zmiany przebiegu granicy ustalonej podczas modernizacji gruntów w 1992r. i zatwierdzonej powyższą decyzją, bowiem opisano w nim jedynie historię przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 162 i nr 171/14. Podkreślono przy tym, że granica oznaczona we wspomnianym operacie kolorem pomarańczowym to bez wątpienia granica ewidencyjna przyjęta w 1992r., przebiegająca zgodnie z wydanym w tej sprawie rozstrzygnięciem. Podniesiono, że przesłuchany w trakcie przeprowadzonej rozprawy administracyjnej w charakterze świadka-biegłego geodeta oświadczył, że kwestia przebiegu granic omawianych działek powinna zostać rozstrzygnięta przez sąd powszechny. Zdaniem biegłego status granicy prawnej posiada granica ustalona w postępowaniu rozgraniczeniowym w 1967r., która nie została zatwierdzona decyzją administracyjną, bowiem w tamtych czasach nie było to wymagane, natomiast w decyzji z 1992 roku zatwierdzono modernizację ewidencji gruntów, a nie sporną granicę. Wskazano, że według ustalonego w 1967r. przebiegu granicy ogrodzenie zlokalizowane jest na posesji przylegającej do pasa drogowego. Właściciel działki drogowej w piśmie z dnia "[...]" wyjaśnił, że ogrodzenie wybudowane zostało przez poprzedniego właściciela terenu przyległego do ulicy, co potwierdza kontynuacja przebiegu (w obie strony) identycznego ogrodzenia wzdłuż kolejnych nieruchomości. Dalsze części ogrodzenia, z uwagi na przyjęcie granicy prawnej, położone są już poza pasem drogowym. Zdaniem właściciela drogi przedmiotowy odcinek granicy jest związany z ogrodzeniem wybudowanym w okresie przedwojennym oddzielającym duży kompleks terenów wojskowych. Organ wskazał, że w latach: 1996, 2000 i 2011 dokonano czynności wznowieniowych omawianego odcinka granicy, w których pominięto zarówno rozgraniczenie z 1967r., jak również modernizację ewidencji gruntów z 1992r., w ten sposób, że pozostawiono granicę po tej samej stronie ogrodzenia, jednakże zmieniono jej przebieg, przenosząc ją z osi ogrodzenia na jego pilastry. Podniesiono, że Wspólnota Mieszkaniowa - po dokonaniu w 2006 roku szczegółowych pomiarów geodezyjnych, które wykazały usytuowanie ogrodzenia dokładnie na granicy nieruchomości między pasem drogi a działką nr 171/14 - podjęła w 2010r. bezskuteczną próbę porozumienia się z właścicielem działki drogowej w kwestii wspólnego wykonania robót remontowych ogrodzenia, powołując się na art. 154 k.c. Organ zwrócił również uwagę na fakt, że zarówno w księdze wieczystej działki nr 162, jak i w księdze wieczystej działki nr 171/14 nie ma zapisu o spornym odcinku ogrodzenia i chociaż brak wpisu przedmiotowego ogrodzenia do księgi wieczystej nie stanowi dowodu na to, że właściciel gruntu nie jest właścicielem takiego ogrodzenia, to z treści art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece płynie domniemanie prawdziwości stanu wpisanego z rzeczywistym stanem prawnym, które wiąże wszystkich. Organ wskazał, iż niemożność bezspornego ustalenia lokalizacji przedmiotowego odcinka ogrodzenia, jak również bierna postawa stron postępowania, spowodowała konieczność samodzielnego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez organ rozpoznający sprawę, przy czym rozstrzygnięcie zagadnienia prejudycjalnego nie przesądza w żaden sposób komu przysługuje prawo własności spornej nieruchomości. Jedynie dla potrzeb niniejszego postępowania organ przyjął, że właścicielem odcinka ogrodzenia jest Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. S. 69A w K. Bez względu bowiem na to, kto i kiedy wybudował przedmiotowe ogrodzenie oraz czy faktycznie zlokalizowane jest na działce nr 162, czy też działce nr 171/14, to regulacje ustawy o drogach publicznych przewidują sytuację istnienia w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu. Ogrodzenie nie jest urządzeniem służącym drodze, a co za tym idzie jego utrzymanie oraz poniesienie koniecznych nakładów nie powinno należeć do obowiązków właściciela działki drogowej. W ocenie organu niezatwierdzenie decyzją granicy przyjętej w postępowaniu rozgraniczeniowym w 1967r. nie powinno stanowić powodu nieuwzględnienia jej w niniejszym postępowaniu, tym bardziej, że granica ta jako jedyna posiada status granicy prawnej, a jej przebieg wyraźnie wskazuje, że ogrodzenie zlokalizowane jest na posesji przylegającej do pasa drogowego. Natomiast ostateczna decyzja z dnia 1992r. zatwierdza jedynie modernizację ewidencji gruntu, a nie sporną granicę. Podniesiono, że przepisy ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne wyraźnie odróżniają regulacje prawne powiązane z ewidencją gruntów od problematyki rozgraniczania nieruchomości. W pierwszym wypadku chodzi o naniesienie do ewidencji bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach, co ma charakter informacyjny, zaś rozgraniczenie nieruchomości służy ustaleniu przebiegu granic między nimi przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych danych znakami granicznymi na gruncie i sporządzenia odpowiednich dokumentów. Nie można za pomocą wprowadzanych do ewidencji gruntów danych dochodzić, czy też udowadniać tytułów prawnych do nieruchomości. Stwierdzenie to dotyczy też powierzchni i granic nieruchomości, które są sporne. W oparciu o te wywody organ uznał Wspólnotę Mieszkaniową budynku przy ul. S. 69A w K. za podmiot odpowiedzialny za stan techniczny ogrodzenia, a jak wynika z protokołów jego oględzin stan techniczny ogrodzenia jest zły. Organ zaznaczył przy tym, iż ustalenia zawarte we wskazanych protokołach nie budzą żadnych wątpliwości i nie były kwestionowane przez strony postępowania. Tym samym, zaistniały przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 66 ustawy - Prawo budowlane. Podkreślono, iż jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w tym przepisie, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Adresatem nakazu, o jakim mowa we wskazanym przepisie, jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, bowiem stosownie do treści art. 61 ustawy Prawo budowlane tylko te osoby odpowiadają za jego stan techniczny. W niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego przyjął, że właścicielem części przedmiotowego ogrodzenia jest użytkownik wieczysty działki nr 171/14, dlatego też nakaz usunięcia w oznaczonym terminie stwierdzonych nieprawidłowości skierował do Wspólnoty Mieszkaniowej.