Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. II SA/Ol 1076/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2014r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Iławie z dnia 25 czerwca 2014r., Nr L/513/2014 w przedmiocie nadania Statutu Oddziałom Żłobkowym w Przedszkolu Miejskim nr 2 Integracyjnym w Iławie 1. stwierdza nieważność uchwały Nr L/513/2014 Rady Miejskiej w Iławie z dnia 25 czerwca 2014r. w sprawie nadania Statutu Oddziałom Żłobkowym w Przedszkolu Miejskim nr 2 Integracyjnym w Iławie; 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.

Uzasadnienie

W dniu 25 czerwca 2014r. Rada Miejska w Iławie działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2013r., poz. 594 j.t. ) oraz art. 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 ( Dz. U. z 2013r., poz. 1457 j.t.) uchwałą Nr L/513/14 nadała Statut Oddziałom Żłobkowym w Przedszkolu Nr 2 Integracyjnym w Iławie w brzmieniu stanowiącym załącznik do tejże uchwały.

Skargę na powyższą uchwałę złożył Wojewoda Warmińsko-Mazurski wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Podał, iż stosownie do art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1990r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 1990r., Nr 34, poz. 198 ze zm. - dalej ustawa kompetencyjna ) oraz pośrednio z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011r. o opiece na dziećmi do lat trzech - dalej jako " ustawa żłobkowa " zakładanie i utrzymanie żłobków należy do zadań własnych gminy. Z kolei art. 8 ust. 2 ustawy żłobkowej określa formę organizacyjno-prawną, w której gminy mogą tworzyć i prowadzić żłobki i kluby dziecięce, wskazując, że jest to gminna jednostka budżetowa. To zaś oznacza - w ocenie Wojewody - iż stosownie do art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych ( Dz. U. z 2013r., poz. 885 z póżn. zm. - daje u.f.p. ) żłobki i kluby dziecięce prowadzone przez gminę są jednostkami organizacyjnymi nie posiadającymi osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu gminy, a pobrane dochody odprowadzają na jego rachunek. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.f.p. gminne jednostki budżetowe są tworzone, łączone i likwidowane w drodze uchwały przez radę gminy, która jednocześnie nadaje im statut ( art. 12 ust. 2 tejże ustawy o finansach publicznych ) i przekazuje mienie w zarząd. W świetle powyższego, w ocenie Wojewody, Rada Miejska w Iławie nie utworzyła nowej jednostki budżetowej - żłobka miejskiego, a nadała statut oddziałom żłobkowym znajdującym się w ramach innej jednostki budżetowej - Przedszkola Nr 2 Integracyjnego w Iławie. Tym samych w ocenie Wojewody Rada Miejska w Iławie naruszyła art. 8 ust. 2 ustawy żłobkowej i art. 12 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Dalej Wojewoda wywodził, że byt prawny przedszkoli oraz dopuszczalne zmiany w ich organizacji określa ustawa z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 2004r., Nr 256, poz. 2527 z póżn. zm. - dalej u.s.o. ). Artykuł 62 ust. 1 tej ustawy stanowi, że organ prowadzący szkoły lub placówki różnych typów może je połączyć w zespół szkół i placówek i że owe połączenie nie narusza odrębności rad pedagogicznych, rad szkół i samorządów uczniowskich, chyba, że statut szkół stanowi inaczej. Dalej Wojewoda przywołał, że po myśli art. 3 ust. 1 u.s.o. ilekroć w jej przepisach jest mowa o szkole, to należy przez to rozumieć także przedszkole, zaś definicję placówki daje art. 2 pkt 3-5, 7 i 10 w/w ustawy. Z kolei z przywołanego już art. 62 ust. 1 u.s.o. wynika możliwość łączenia się przedszkoli między sobą lub z każdą placówką. Żłobek jednak nie mieści się w pojęciu szkoły ani placówki i z tej też przyczyny nie jest możliwe połączenie tej instytucji z przedszkolem. Powyższe uregulowania skarżonej uchwały powodują wadliwość niektórych konstrukcji przyjętych w kwestionowanej uchwale. Tytułem przykładu podał, iż w § 7 ust. 1 załącznika do uchwały Rada Miejska postanowiła, iż żłobkiem kiereje dyrektor Przedszkola Miejskiego Nr 2 Integracyjnego w Iławie. Uzasadniając podał, że zgodnie z art. 13 ustawy żłobkowej pracą żłobka kieruje dyrektor, dyrektorem zaś może być osoba, która posiada wykształcenie wyższe i co najmniej 3 lata doświadczenia w pracy z dziećmi albo co najmniej wykształcenie średnie oraz 5 lat doświadczenia w pracy z dziećmi. Żłobek zaś tworzony przez gminę ma status gminnej jednostki budżetowej, a zatem co do zasady wchodzi w zakres zastosowania ustawy z dnia 21 listopada 2008r. o pracownikach samorządowych ( Dz. U. z 2008r., Nr 223, poz. 1458 z póżn. zm. - dalej u.p.s. ) - art. 2 pkt 3. Zgodnie zaś z li. H. częścią XXV " Żłobki i kluby dziecięce " załącznika nr 3 do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009r. w sprawie szczegółowego wynagradzania pracowników samorządowych ( Dz. U. z 2013r., poz. 1050 z póżn. zm. ) dyrektor żłobka jest stanowiskiem kierowniczym urzędniczym, a zatem jego obsadzenie następuje co do zasady w drodze otwartego konkursowego naboru, a podstawą nawiązania stosunku pracy będzie umowa o pracę, gdyż ustawa nie zastrzega na tym stanowisku innej podstawy nawiązania stosunku pracy. Osoba zatrudniona na stanowisku dyrektora żłobka winna powinna spełniać wymagania kwalifikacyjne określone w ustawie żłobkowej. Natomiast do dyrektora przedszkola nie mając zastosowania przepisy ustawy żłobkowej, lecz uregulowania ustawy o systemie oświaty. Wedle art. 36 ust. 1 tej ustawy szkoła lub placówką kieruje nauczyciel mianowany lub dyplomowany, któremu powierzono stanowisko dyrektora, z zastrzeżeniem art. 36 ust. 2a tej ustawy, który przewiduje możliwość powierzenie stanowiska dyrektora szkoły osobie niebędącej nauczycielem. Odmienna jest również - jak dodał Wojewoda - procedura wyłaniania osoby na stanowisko dyrektora szkoły. Konkludując Wojewoda uznał, iż istnieje możliwość przeprowadzenia jednego konkursu na obydwa stanowiska ( dyrektora żłobka i dyrektora przedszkola ), lecz powinny być ogłoszone dwa odrębne konkursy, na każde ze stanowisk osobno. Wprawdzie nie jest wykluczone przystąpienie i wyłonienie w drodze takich odrębnych konkursów tej samej osoby na obydwa stanowiska, jednakże musi ona spełniać wymagania kwalifikacyjne do zatrudnienia na obydwu wymienionych stanowiskach pracy. Zastrzeżenia Wojewody wzbudził również § 9 ust. 3 skarżonej uchwały ( Statutu ), w których Rada Miejska postanowiła, iż żłobek korzysta nieodpłatnie z pomieszczeń Przedszkola Miejskiego Nr 2 Integracyjnego w Iławie, bowiem nie można go uznać za określenie mienia przekazywanego jednostce budżetowej w zarząd. Ponadto - jak dostrzegł Wojewoda - pomieszczenia te znajdują się w zarządzie innej jednostki budżetowej - Przedszkola Miejskiego Nr 2 Integracyjnego w Iławie. Jednocześnie zauważył, iż prowadzenie żłobka zgodnie z art. 26 ustawy żłobkowej jest działalnością regulowaną i nie korzysta ze zwolnień określonych w art. 81 ustawy o systemie oświaty.