Wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 października 2014 r., sygn. IV SA/Wa 488/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) sędzia WSA Beata Sobocha, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2014 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego P. Z. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23 % podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Uzasadnienie

IV SA/Wa 448/14

Uzasadnienie

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...].12.2013 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju - po rozpatrzeniu wniosków J. M., J. M., A. M., M. M. i J. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...].09.2013 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...].06.2008 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...].12.2007 r., znak: [...], w sprawie ustalenia lokalizacji drogi pod inwestycję polegającą na rozbudowie drogi krajowej nr [...] o ciągi pieszo - jezdne w mieście [...] na odcinkach od km 574 + 447,50 do km 551 + 300,94, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi - utrzymał tę decyzję w mocy.

Decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...].06.2008 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...].12.2007 r., znak: [...] była uprzednio przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na skutek skargi, którą wniósł m.in. J. M. Wyrokiem z dnia 18.03.2009 r., sygn. akt. IV SA/Wa 1465/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę tę oddalił. Podobnie jak wyrokiem z dnia 3.08.2012 r., sygn. akt: II OSK 1203/12 Naczelny Sąd Administracyjny wywiedzioną skargę kasacyjną, również oddalił. We wniosku z dnia [...].09.2013 r. J. M. zarzucił, iż zarówno decyzja Wojewody [...], jak i decyzja organu kontrolującego zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla rozbudowy drogi krajowej nr [...], bowiem decyzja Burmistrza Miasta D. nie stanowi decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż umarza ona postępowanie w sprawie wydania takiej decyzji. Skarżący ponadto zarzucił, iż decyzją Wojewody [...] ustalono lokalizację drogi krajowej, a nie jak wskazał Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, rozbudowę drogi o ciągi pieszo-jezdne. J. M. wyjaśnił, iż zgodnie z ustawą z dnia 10 kwietnia 2013 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 ze zm. - zwaną dalej specustawą drogową), Wojewoda [...] w tej decyzji określił ciągi pieszo-jezdne jako drogi klasy D, co oznacza, że są to drogi publiczne wykorzystywane nie tylko dla ruchu lokalnego, ale także służące jako objazd drogi krajowej nr [...] w sytuacji, gdy jest ona zablokowana, co w konsekwencji świadczy o tym, że przedmiotowe przedsięwzięcie polega na lokalizacji drogi krajowej nr [...]. Wnioskodawca podniósł następnie, iż poza przebudową drogi krajowej prowadzoną na podstawie decyzji Wojewody [...], realizowana była jednocześnie przebudowa drogi krajowej nr [...] wymagająca "innych dokumentów". J. M. podkreślił, iż przebudowa ta była prowadzona w ramach zadania nazwanego "robotami" i pozbawiła go dojazdu do jego przedsiębiorstwa. Doszło wówczas także do podniesienia wysokości jezdni drogi krajowej nr [...] o około 20 cm, co w opinii skarżącego, może zwiększyć wielkość strat w wyniku ewentualnego potopu, przy większych opadach deszczu, przez utworzenie "sztucznej tamy dla wód spływających ze stoków L.". Zdaniem skarżącego, przebudowa ta była realizowana bez projektu i bez odpowiednich uzgodnień. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. M., J. M., M. M., J. M. oraz J. M. ponownie podnieśli, iż nie jest słuszny pogląd wskazany w decyzji Ministra Transportu, zgodnie z którym nie zachodzą w przedmiotowej sprawie przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, a ewentualnie przesłanki wznowienia postępowania. W ich ocenie, zarówno decyzja Ministra infrastruktury, jak i decyzja Wojewody [...] zostały wydane bez uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej, co stanowi rażące naruszenie prawa. Wskazali, iż prowadzenie postępowania przez Burmistrza D. w "jakiejś sprawie administracyjnej", a następnie umorzenie go pozostaje bez związku ze sprawą rozstrzyganą wskazanymi decyzjami Ministra Infrastruktury i Wojewody [...]. Powtórzyli też pozostałe zarzuty z wniosku o stwierdzenie nieważności. Pismem z dnia [...].11.2013 r., uzupełnili swój wniosek z dnia [...].10.2013 r. Wskazali, iż decyzje Ministra Infrastruktury i Wojewody [...] w sprawie ustalenia lokalizacji przedmiotowej drogi naraziły ich na poważne szkody finansowe, które nie zostały zrównoważone stosownym odszkodowaniem. Podnieśli dodatkowo, iż odcinki wyasfaltowanych dróg o szerokości 3 m i nośności 3 ton nie mają swego przeznaczenia, ponieważ zaczynają się lub kończą ślepo przy ulicach miasta, przez co ograniczona została możliwość korzystania z nich. Zarzucili także, że nie umieszczono tablic informacyjnych oraz znaków drogowych, co zagraża bezpieczeństwu spacerujących ludzi oraz rowerzystów w sytuacji, gdy wtargnie tam przypadkowy samochód. Wskazali również, iż posiadany przez nich zjazd publiczny prowadzący do ich przedsiębiorstwa został rozebrany w 2010 r. Mimo, że jego realizację przewidywał projekt, do dnia dzisiejszego go nie wykonano. Brak możliwości wybudowania zjazdu z drogi krajowej nr [...] wynika, ich zdaniem, ze zlokalizowania ciągów pieszo-jezdnych wzdłuż drogi krajowej nr [...], które oddzielają ich posesje od drogi. Ponadto wskazali, iż w wyniku realizacji tej inwestycji ich nieruchomość, w tym budynek hali jest zalewany przez wody opadowe. Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził, że do szeregu zarzutów trafnie odniósł się Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Ustosunkował się do nich w sposób szczegółowy na stronach 6-8 decyzji z dnia [...] września 2013 r. i to stanowisko podziela. Minister Infrastruktury i Rozwoju analizując rozpatrywaną sprawę stwierdził, że nie zachodzą przesłanki przemawiające za uchyleniem decyzji z dnia [...].09.2013 r., znak[...] i podtrzymał stanowisko w niej zawarte, iż nie jest uprawniony do dokonywania - w postępowaniu w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji drogowej - oceny zasadności i legalności wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację tego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Nadmienił, że inwestor, wypełniając wymóg określony w art. 5 ust. 1 pkt 7 specustawy drogowej, dołączył do wniosku o ustalenie lokalizacji tej inwestycji decyzję Burmistrza Miasta D., umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia ma charakter sui generis "rozstrzygnięcia wstępnego" względem ewentualnego przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia i pełni względem niego funkcję prejudycjalną. Określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach "środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia" nie mogą być na dalszych etapach procesu inwestycyjnego modyfikowane (por. Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Kielcach z dnia 23 grudnia 2008 r., sygn. akt. II SA/Ke 709/08, LEX nr 505923). Następstwem prawnym przyjęcia takiego rozwiązania jest pełne związanie organu wydającego decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej postanowieniami wynikającymi z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Oznacza to, że organ nie może pominąć żadnych obowiązków i uprawnień wynikających z decyzji środowiskowej, w tym wymagań dotyczącymi ochrony środowiska koniecznych do uwzględnienia w projekcie budowlanym. W ocenie Ministra, organy orzekające o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie są właściwe do oceny prawidłowości postępowania zakończonego wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację danego przedsięwzięcia. Kompetencja w tym zakresie przysługuje organom wskazanym w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, ze zm). Minister nie może więc dokonywać w niniejszym postępowaniu oceny legalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, skoro jest to odrębny akt administracyjny, podlegający odrębnemu zaskarżeniu. Umorzenie, przez właściwy organ, postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ właściwy w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Odnosząc się z kolei do zarzutu braku zjazdu na działkę skarżących Minister wskazał, iż przedmiotowa sprawa w tym zakresie została wcześniej rozstrzygnięta wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1465/08 oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1203/12, a zatem ponowne orzekanie przez Ministra co do kwestii zbadanych już przez sąd administracyjny, oznaczałoby naruszenie zasady "res iudicata pro veritate habetur" (sprawę osądzoną uważa się za prawdę), wyrażonej w art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.). Minister wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym wyrok, mocą którego prawomocnie oddalono przez sąd administracyjny skargę, zamyka organowi drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, poddanej uprzednio takiej kontroli sądowej, ze względu na związanie organu oceną prawną zawartą w wyroku sądu. Próby stwierdzenia nieważności decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez sąd (oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem) są w istocie w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego, niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 947/10, opubl. LEX nr 755500 oraz z dnia 5 maja 2005 r., sygn. akt IV SA 1816/03, opubl. LEX nr 168074). Wskazał w szczególności na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3.08.2012 r., w którym Sąd ten stwierdził, iż "zjazd z posesji stron istnieje i spełnia warunki wielotonażowe". Sąd ten wskazał także na możliwość poruszania się po takim ciągu przez pojazdy wielotonażowe, pomimo ograniczenia ruchu pojazdów powyżej 3,5 tony. Odnosząc się następnie do zarzutu wskazanego przez J. M. we wniosku z dnia [...].09.2013 r., zgodnie z którym poza przebudową drogi krajowej, prowadzonej na podstawie decyzji Wojewody [...], realizowana była jednocześnie przebudowa drogi krajowej nr [...] bez wymaganych dokumentów (projektu i odpowiednich uzgodnień), oraz zarzutu skarżących, iż przebudowa ta skutkować może zalewaniem ich nieruchomości przez wody opadowe, Minister wskazał, iż zakresem decyzji Wojewody [...] nie była objęta przebudowa głównej drogi nr [...], a jedynie jej przebudowa w zakresie ciągów pieszo-jezdnych. W konsekwencji zarzuty dotyczące przebudowy głównej drogi nie mogły zostać rozpatrzone przez Ministra w niniejszym postępowaniu. Podkreślił, że sprawy związane z nadzorem nad robotami budowlanymi normuje ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409). Zgodnie z art. 80 ust. 2 tej ustawy zadania nadzoru budowlanego wykonuje powiatowy inspektor nadzoru budowlanego oraz wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako kierownika wojewódzkiego nadzoru budowlanego, wchodzącego w skład zespolonej administracji wojewódzkiej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zgodnie z art. 83 ust 3 w zw. z art. 82 ust. 3 pkt 3 tej ustawy jest organem pierwszej instancji w sprawach budowy dróg publicznych krajowych i wojewódzkich wraz z obiektami i urządzeniami służącymi do utrzymania tych dróg i transportu drogowego oraz sytuowanymi w granicach pasa drogowego sieciami uzbrojenia terenu - niezwiązanymi z użytkowaniem drogi, a w odniesieniu do dróg ekspresowych i autostrad - wraz z obiektami i urządzeniami obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek.