Wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. IV SA/Wa 771/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2011r. sprawy ze skargi Wójta Gminy M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ochrony gruntów rolnych i leśnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2011 r. nr [...];

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia [...] ha gruntów rolnych klas III, położonych w obrębie L., w granicach wydzieleń planistycznych ozn. symbolem: F.2-F.8 oraz nie wyrażeniu zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze [...] ha gruntów rolnych klasy IIla, położonych w obrębie L., gmina M., w granicach wydzielenia planistycznego ozn. symbolem: F.1, w granicach oznaczonych na załącznikach graficznych, stanowiących integralną część wniosku Wójta Gminy M. z dnia [...] lipca 2010 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że Wójt Gminy M., działając na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, z późn. zm.), pismem z dnia [...] lipca 2010 r. wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze [...] ha gruntów rolnych klas III, położonych w obrębie L., w granicach działek wyszczególnionych w części tabelarycznej wniosku, przewidzianych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami oraz pod tereny komunikacji. Marszałek Województwa [...] pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. przekazał wniosek Wójta Gminy M. pozytywnie opiniując przeznaczenie na cele nierolnicze wnioskowanych gruntów rolnych. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze w części dotyczącej gruntów rolnych klasy IIla o powierzchni [...] ha położonych w obrębie L., w granicach wydzielenia planistycznego ozn. symbolem: F.1. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że organy właściwe w zakresie ochrony gruntów rolnych rozpatrują wnioski tylko z punktu widzenia zasadności ochrony gruntów rolnych najwyższej wartości produkcyjnej oraz zwartości przestrzeni rolniczej przed zainwestowaniem. Rolnicza przestrzeń produkcyjna jest definiowana jako część terenów rolnych bezpośrednio związana z procesami produkcji rolniczej. Tereny rolne to obszary, na których rolnictwo stanowi podstawową sferę działalności produkcyjnej człowieka. W krajach Unii Europejskiej coraz częściej zamiast o rolniczej przestrzeni produkcyjnej mówi się o obszarach wiejskich i ich zrównoważonym rozwoju. Wobec tego nie można uznać, że w przypadku usytuowania wnioskowanych użytków rolnych w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy oraz uzbrojenia terenu wnioskowany obszar nie jest zaliczany do rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Przewidziane w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze także w ocenie organu II instancji nie przekonuje za zmianą przeznaczenia wnioskowanych gruntów rolnych, ponieważ zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, studium określa politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, ale nie jest aktem prawa miejscowego i nie jest wiążące dla Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W przeciwnym wypadku wystąpienie do ministra byłoby bezzasadne, gdyż organ rozpatrujący sprawę nie miałby możliwości zajęcia racjonalnego stanowiska, a jego decyzja stałaby się jedynie formalnością. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta prowadzi proces tworzenia aktów prawa miejscowego i w trakcie procesu tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zobowiązany jest przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzyskać stosowne uzgodnienia od organów właściwych odpowiadających m.in. za poszczególne działy administracji rządowej. Zajęcie stanowiska przez inny organ przy sporządzaniu projektu studium lub projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (aktu prawa miejscowego) ma charakter aktu nadzoru nad działalnością gminy przewidzianego przepisami szczególnymi, którym w przedmiotowej sprawie jest art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustawa ta wyraźnie wskazuje kryteria, jakimi należy kierować się w sprawach dotyczących zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze użytków rolnych najwyższych klas bonitacyjnych położonych na obszarach wiejskich, stanowiących zaplecze żywnościowe kraju, których jest zaledwie ok. 24,6 % w skali kraju. Ustawa ta ma na celu ochronę wszystkich gruntów rolnych, a szczególną ochroną oraz troską o zachowanie w dobrym i nienaruszonym stanie zostały objęte użytki rolne, o których mowa w art. 7 ust. 2 tej ustawy. Nie wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze nie jest ograniczeniem samorządności organu samorządu terytorialnego. Co prawda gminy dysponują w tej mierze szerokimi uprawnieniami, doktrynalnie zwanymi władztwem planistycznym, ale władztwo to nie oznacza i nie może oznaczać autonomii gminy w tym zakresie. Władztwo istnieje w takim zakresie, w jakim określają je ustawy. To ustawodawca, a nie gmina, decyduje o zakresie tego władztwa. Jeżeli zatem z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wynikają określone ograniczenia w rozstrzyganiu o przeznaczeniu terenów - to niewątpliwie wiążą one gminę. Wynikający z ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, obowiązek ochrony gruntów rolnych jest prawem podmiotowym o charakterze publicznym, wynikającym z art. 74 Konstytucji RP. Zatem wydając decyzje dotyczące nie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przede wszystkim chroni interes publiczny, leżący u podstaw ustawowej regulacji ochrony gruntów rolnych i leśnych jako dobro publiczne. Wydawane zatem na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 lub art. 6 ust 1 ustawy decyzje nie mają na celu ograniczania samorządności organów administracji terenowej, lecz ochronę interesu publicznego przejawiającego się w tym przypadku troską o niewielki zasób gruntów rolnych najwyższych klas, mając jednocześnie na uwadze, że gleby zaliczane są do nieodnawialnych zasobów przyrody. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi mając na uwadze priorytety wynikające z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych tylko w uzasadnionych sytuacjach pozwala sobie na ingerencję w zakresie swoich uprawnień na etapie tworzenia przepisów prawa miejscowego, jednocześnie wyważając interes społeczny, który w tym przypadku przejawia się ograniczeniem zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Z akt sprawy wynika, że w latach 2005-2010, w ramach opracowania kolejnych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla gminy M., wyrażone zostały zgody Ministra na przeznaczenie na cele nierolnicze, ogółem na ponad [...] ha gruntów rolnych klas II-III w ramach rezerwy inwestycyjnej, z czego zainwestowaniu uległo tylko [...] ha. Wobec powyższego zgodnie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który jednoznacznie wskazuje, że ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze, należy stwierdzić, że rezerwa ta obecnie oraz w latach najbliższych pozwoli na zaspokojenie potrzeb inwestycyjnych w zakresie realizacji celów, o których mowa we wniosku Wójta. Zatem gmina posiada duży zasób gruntów rolnych przeznaczonych na cele nierolnicze i nie wykorzystanych na te cele. Mając na uwadze niewielki zasób najlepszych produkcyjnie gruntów rolnych należy uznać za słuszne nie wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze wnioskowanych gruntów rolnych, ponieważ gleba jest wytworem złożonego procesu, zwanego procesem glebotwórczym, na który składają się: oddziaływania klimatu, rodzaj skały macierzystej, rzeźba terenu i przede wszystkim rola organizmów roślinnych i zwierzęcych. Proces ten jest powolny i przebiega z szybkością ok. 1 cm wytworzonej gleby na 100-400 lat. Z tego względu glebę uważa się za zasób w praktyce nieodnawialny i powinna ona podlegać szczególnej ochronie. W świetle przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochrona gruntów rolnych jest zarówno obowiązkiem ustawowym, jak również obowiązkiem wobec społeczeństwa. Od tego obowiązku można odstąpić jedynie w sytuacji, gdy nie ma żadnej innej możliwości, co powinno być szczegółowo i przekonywująco wykazane. Grunty rolne najwyższych klas bonitacyjnych położone na obszarach wiejskich podlegają szczególnej, ustawowej ochronie, gdyż stanowią one zaledwie ok. 24,6 % w skali kraju, a zatem na 1 mieszkańca kraju przypada takich gruntów zaledwie ok. 0,12 ha. Biorąc pod uwagę fakt, iż gleby zaliczane są do nieodnawialnych zasobów przyrody, istnieje konieczność objęcia ich szczególną ochroną oraz troską o zachowanie ich w dobrym i nienaruszonym stanie. W tym właśnie celu została przyjęta ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 r., której podstawowym zadaniem jest ochrona gruntów rolnych najwyższej jakości przed zainwestowaniem (głównie klas I-III). Nie można się także zgodzić z argumentem Wójta, że zostały naruszone przepisy art. 28, art. 10 i art. 64 §4 kpa, ponieważ aby mogły być spełnione wymogi art. 28 kpa strona postępowania przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zakresie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze musi posiadać interes prawny. Interes prawny to taki, który został wzięty przez prawo w ochronę polegającą na możliwości żądania od organu administracji podjęcia określonych czynności mających na celu zrealizowanie interesu lub usunięcie zaistniałego zagrożenia. Pojęcie to określa relację pomiędzy oczekiwaniami jakiegoś podmiotu w stosunku do organów stosujących prawo, a kompetencjami i możliwościami tych organów, jakimi dysponują wobec danego podmiotu. W rozpatrywanej sprawie właściciele nieruchomości wnioskowanych do zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze nie posiadają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. W związku z charakterem prowadzonego postępowania cech determinujących przysługiwanie przymiotu strony nie można przypisać właścicielom nieruchomości objętych wnioskiem w postępowaniu dotyczącym zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, ponieważ wydana decyzja w odniesieniu do nich nie cechuje się charakterem osobistym, własnym oraz indywidualnym skierowanym do właścicieli poszczególnych nieruchomości, wobec tego nie posiadają oni statusu strony w postępowaniu toczącym się przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Właściciele gruntów, na gruncie obowiązujących przepisów nie posiadają żadnej podstawy prawnej, która by upoważniała ich do wystąpienia do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W postępowaniach dotyczących zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, przepisami prawa materialnego jest ustawa z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 7 ust. 3 tej ustawy, stroną postępowania jest wyłącznie gmina. Na podstawie tego przepisu prawa materialnego posiada ona interes prawny bycia stroną w postępowaniu administracyjnym w zakresie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, w ramach uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ rozważając zasadność zmiany przeznaczenia gruntów rolnych analizuje zasadność zmiany przeznaczenia gruntów rolnych w ramach obszarów planistycznych bez względu na rodzaj własności gruntów objętych tym postępowaniem, tym bardziej, iż w wielu przypadkach stan prawny gruntów rolnych objętych projektem planu jest nieuregulowany. Właściciele gruntów mają jedynie interes faktyczny, a nie prawny w wynikach tego postępowania, a przez to nie posiadają przymiotu strony. Znalazło to odzwierciedlenie w szerokim orzecznictwie, w tym m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2003 r., sygn. akt II SA 3491/01, w którym stwierdzono, że "Właściciele działek objętych wnioskiem zarządu miasta nie mają przymiotu stron postępowania administracyjnego w sprawie o wyrażenie zgody na przeznaczenie ich gruntów leśnych pod budownictwo jednorodzinne. W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie strony wynika jedynie z przepisów prawa materialnego kształtujących podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku składających się na jej interes prawny. Stosownie do art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia takich gruntów na inne cele następuje na wniosek zarządu gminy. Właściciele gruntów nie mają uprawnień do występowania z takim wnioskiem. Są oni tylko bezpośrednio zainteresowani rozstrzygnięciem sprawy mając w niej interes faktyczny, polegający na wzroście wartości nieruchomości." Ponadto, Wójt Gminy M. powołał się na nieprawomocne orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, co do którego została wniesiona skarga kasacyjna przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Tylko w wyjątkowych przypadkach, za zgodą Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, mogą być przeznaczone do zainwestowania grunty najlepszej jakości. Taka wyjątkowa sytuacja w ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie zachodzi w niniejszej sprawie.