Wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 listopada 2007 r., sygn. II SA/Łd 845/07

Dnia 15 listopada 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Markiewicz (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant asystent sędziego Adrian Król, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2007 roku sprawy ze skargi H. S. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego H. S. W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zwraca skarżącemu H. S. W. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem nadpłaconego wpisu od skargi, zaksięgowanego w dniu 14 sierpnia 2007 roku pod pozycją [...].

Postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 64 § 2, art. 140 k.p.a., art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2001r., nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło niedopuszczalność odwołań S.W., Spółdzielni Mieszkaniowej [...] i J.S..

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że decyzją z dnia [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł. przez Kierownika Oddziału Urbanistyki Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Ł., ustalono lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie drogi publicznej gminnej stanowiącej przebicie ul. A do ul. B, przewidzianej do realizacji w Ł. na działkach nr [...]. W decyzji tej pouczono strony, iż odwołanie winno zawierać zarzuty do niej się odnoszące, określać istotę i zakres żądania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie. W odwołaniu od tej decyzji S.W. zarzucił organowi I instancji naruszenie wszystkich zasad postępowania administracyjnego, jak i błędną wykładnię norm prawa materialnego zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wniósł o jej uchylenie i wydanie decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego bądź jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji celem ponownego rozpatrzenia. Pismem z dnia 2 kwietnia 2007r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wezwało S. W. do usunięcia braków formalnych odwołania poprzez wskazanie dowodów uzasadniających żądanie. Wezwanie zostało doręczone stronie i ustanowionemu pełnomocnikowi w dniu 10 kwietnia 2007r. W piśmie z dnia 17 kwietnia 2007r., nadanym listem poleconym w tym dniu, a więc wniesionym z zachowaniem terminu określonego prawem, S. W. obszernie przedstawił swoje stanowisko w sprawie, wnosząc o zobowiązanie Prezydenta Miasta Ł. do złożenia do akt postępowania administracyjnego dowodów potwierdzających, że inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz jest zgodna z wymaganiami ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, a jej wydanie zostało poprzedzone dokonaniem oceny skutków realizacji planowanej inwestycji w sferze interesów właścicieli nieruchomości objętych planowana inwestycją, postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Ł. wymaganego przez art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dopuszczenie dowodu z przesłuchania strony na okoliczność realizacji planowanej inwestycji w sferze jej interesów ekonomicznych i dowodu z akt postępowania administracyjnego toczącego się przed Prezydentem Miasta Ł. na okoliczność popełnionych przez ten organ uchybień mających istotny wpływ na wynik sprawy. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w odwołaniu od wskazanej decyzji podniosła, że ul. A jest drogą wewnętrzną, a więc jej przedłużenie również nie ma statusu drogi publicznej. Nie będzie spełniony najprawdopodobniej warunek minimalnej odległości krawędzi jezdni (6,00 m) od budynku przy ul. C, a o potrzebie budowy powinien przesądzić plan miejscowy kwartału, który nie został opracowany. Pismem z dnia 2 kwietnia 2007r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wezwało Spółdzielnię do usunięcia braków formalnych odwołania przez określenie zarzutów, istoty i zakresu żądania oraz wskazania dowodów uzasadniających żądanie odwołania. Powyższe wezwanie zostało doręczone Spółdzielni w dniu 10 kwietnia 2007r., lecz było bezskuteczne. W ustawowym terminie nie zostały bowiem usunięte braki formalne odwołania. Z kolei J. S. w odwołaniu od decyzji organu I instancji stwierdził, iż wyraża zgodę na przebieg i lokalizację zamierzenia pod warunkiem otrzymania za przyjęty teren i rozebrany budynek innej nieruchomości oraz poniesienia kosztów związanych z likwidacją stacji elektrycznej. Dodał również, iż prosi o udzielanie w przyszłości większej ilości czasu na udzielanie odpowiedzi na pisma i dołączanie załączników w postaci mapy, bowiem jest osobą, której praca jest związana z częstymi podróżami po świecie i tym samym czas potrzebny na zapoznanie się z korespondencją, jak i odpowiedzią na nią się wydłuża. Z uwagi na wątpliwości, co do charakteru tego pisma, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wezwało J. S. do złożenia jednoznacznego oświadczenia, czy pismo z dnia 10 lutego 2007r. jest odwołaniem od decyzji organu I instancji, czy też nie, oraz usunięcia braków formalnych tego odwołania przez określenie zarzutów, istoty i zakresu żądania oraz wskazania dowodów uzasadniających odwołanie i jego podpisania. W dniu 18 czerwca 2007r. wpłynęło pismo, w którym stwierdzono, że pismo z dnia 10 lutego 2007r. jest odwołaniem od decyzji organu I instancji, bowiem projekt miasta nie zawiera terminu realizacji inwestycji. Plan inwestycyjny, który otrzymał jest nieprecyzyjny i brak jest możliwości uzyskania informacji dotyczącej powierzchni jaką miałaby zająć oraz jej przebiegu. Nadto poniesione zostały już znaczne koszty dotyczące realizacji własnych zamierzeń, projektu architektonicznego i związane z opiniami ekspertów dotyczącymi badania gruntów, budynków oraz wiele innych. Pod pismem tym podpisała się "z upoważnienia właściciela" inna osoba, której nazwisko nie jest czytelne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. następnie wskazało, iż art. 128 k.p.a. stanowi, że odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia i wystarczy jeżeli z odwołania wynika, iż strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przepisy szczególne mogą ustanowić inne, wyjątkowe wymogi, co do treści odwołania. Jako przykład takiego przepisu szczególnego wskazało art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz powołało się na względy celowościowe przyjęcia takiego unormowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zauważyło również, iż zarzuty odnoszące się do decyzji powinny określać elementy decyzji, z których wnoszący jest niezadowolony wraz ze wskazaniem przepisów. Zarzuty te mogą dotyczyć rozstrzygnięć merytorycznych, jak i uchybień proceduralnych, a odwołujący się musi wskazać istotę swego żądania, czyli jakich zmian odnośnie treści decyzji albo przeprowadzonego postępowania oczekuje. Wnoszący odwołanie jest zobowiązany także wskazać dowody uzasadniające żądanie. Przez dowód należy rozumieć wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. odwołanie S.W. zawierało wszystkie elementy formalne określone w art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poza wskazaniem dowodów uzasadniających żądanie odwołania. Odwołanie Spółdzielni Mieszkaniowej, poza wyrażeniem niezadowolenia z decyzji wydanej przez organ I instancji, nie zawierało żadnych elementów określonych powołaną powyżej normą. Pismo J. S., poza wyrażeniem niezadowolenia w związku z decyzją organu I instancji, a właściwie warunków, pod którymi wyraża zgodę na planowaną inwestycję, nie zawierało żadnych elementów określonych we wskazanym przepisie, a nadto nie spełniało wymogu określonego w art. 63 § 1 i 3 k.p.a., bowiem nie zostało podpisane oraz nie wiadomo, czy w istocie było odwołaniem. Braki wskazanych odwołań nie zostały usunięte wcale bądź w koniecznym zakresie, zaś udzielony termin do ich usunięcia upłynął bezskutecznie. Ustawodawca określając wymogi formalne odwołania od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wyraźnie stwierdził, iż winno ono określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie, a zatem odnosić się do zakresu żądania zawartego w odwołaniu. S. W. winien wskazać dowody, które w jego ocenie uzasadniają żądanie uchylenia decyzji organu I instancji oraz odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak również żądanie uchylenia decyzji. Organ administracji stwierdził także, iż sformułowanie żądania w odwołaniu S. W. świadczy o pewnej sprzeczności, bowiem skoro strona wywodzi, że nie ma najmniejszych podstaw do ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego z określonych w odwołaniu powodów (naruszenia prawa materialnego), a więc należy decyzję organu I instancji uchylić w całości i orzec co do istoty, odmawiając ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, to żądanie uchylenia decyzji tego organu i przekazania sprawy temu organowi celem ponownego rozpatrzenia, co może zakończyć się wydaniem decyzji o identycznym rozstrzygnięciu, po chociażby konwalidowaniu uchybień proceduralnych, wydaje się jeżeli nie zbędne to chybione. Wskazanie przez S. W. dowodów nie stanowi realizacji normy zawartej w art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powodując konieczność stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W piśmie z dnia 17 kwietnia 2007r. zasadniczo nie wskazuje dowodów, lecz wnosi o zobowiązanie Prezydenta Miasta Ł., aby ten złożył "dowód" (dowody) mające potwierdzać słuszność poglądu strony. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. pogląd taki aczkolwiek dopuszczalny w postępowaniu cywilnym, nie wydaje się słuszny w postępowaniu administracyjnym w sytuacji, gdy ustawodawca nakłada na stronę postępowania szczególne obowiązki, co do formy odwołania. Ustawodawca świadomie i celowo użył zwrotu "wskazywać dowody uzasadniające to żądanie", co uzasadnia twierdzenie, że muszą one wprost korespondować z żądaniami odwołania. Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż oczywistym jest, że nie należy interpretować normy zawartej w art. 53 ust. 6 powołanej ustawy w tej części w ten sposób, że strona musi dołączyć te dowody do odwołania, bowiem byłoby to wadliwe, lecz nie sposób przyjmować, że strona "powołuje się" na dowody, które nie istnieją. Przyjęcie inne wykładni wskazanej normy prawnej przy założeniu, że ma ona na celu ograniczenie liczby składanych, bezzasadnych odwołań prowadziłoby do niemożności jej skutecznego zastosowania. Odnośnie wniosku S. W. o zobowiązanie Prezydenta Miasta Ł. do złożenia postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków organ administracji stwierdził, że nie ma dowodu w postaci postanowienia tego organu, jak również nie ma żadnego dowodu potwierdzającego twierdzenie o ochronie konserwatorskiej "centrum Ł." mimo, że strona powołuje się na notoryjność tej ochrony. Można by się zgodzić ze S. W., iż ma miejsce usunięcie braków formalnych odwołania, gdyby strona wskazała, np. na pismo, zaświadczenie bądź inny dokument wydany obecnie, czy też przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, niezależnie nawet w jakim terminie, czy to znajdujący się w aktach sprawy, czy to będący w posiadaniu strony, Miejskiego Konserwatora Zabytków bądź Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, z którego wynikałoby, że "centrum Ł." podlega ochronie konserwatorskiej i to w takim zakresie, lecz sytuacja taka nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Powyższe odnosi się również chociażby do kwestii charakteru planowanej inwestycji zwłaszcza, że z wykazu dróg publicznych w Ł. umieszczonego na ogólnodostępnych stronach internetowych Zarządu Dróg i Transportu w Ł. wprost wynika, iż ul. A jest zaliczona do kategorii dróg gminnych. Przepis art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2004r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) definiując cel publiczny natomiast stwierdza, że jest nim wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymywanie tych dróg. Analogiczna sytuacja ma miejsce w przypadku żądania dołączenia przez Prezydenta Miasta Ł. dowodów potwierdzających dokonanie oceny skutków realizacji planowanej inwestycji w sferze interesów właścicieli nieruchomości oraz dopuszczenia dowodu z zeznań strony na tę okoliczność. Jeżeli Prezydent Miasta Ł., niezależnie czy słusznie, czy też nie, ustalił swą decyzją lokalizację inwestycji celu publicznego, to uznał, że spełnione są przesłanki warunkujące wydanie takiej decyzji, a zatem w takim przypadku, to strona podnosząca w odwołaniu zarzut winna wskazać dowód, np. w postaci opinii niezależnego biegłego, z której wynikałaby niezgodność planowanej inwestycji z wymaganiami ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Przepis art. 50 i n. ustawy nie zawierają przesłanki uzależniającej wydanie decyzji od oceny skutków ekonomicznych inwestycji dla inwestora, czy też właścicieli nieruchomości sąsiednich i trudno przyjmować, iż dowód w tym zakresie winien przedłożyć organ administracji wydający decyzję dla potrzeb odwołania danej strony. Podniosło także, iż S. W. wnosi o dopuszczenie dowodu z akt sprawy prowadzonej przez organ I instancji jako całości, lecz zasadnym byłoby wskazanie konkretnych dokumentów w nich się znajdujących (np. karta nr, pismo z dnia, wniosek z dnia itp.), które byłyby dowodami wskazującymi na słuszność żądania zawartego w odwołaniu. Przy czym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. dodało, iż jeżeli nawet zgodzić się z poglądem, że całość akt jest dowodem, to jego wskazanie dotyczy wyłącznie jednego z zarzutów odwołania naruszenia zasad postępowania, co odnosi się wyłącznie do żądania uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Żądania odwołania nie ograniczały się do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, a strona winna, skoro tak sformułowała granice swych żądań wskazać dowody uzasadniające słuszność swych wszystkich twierdzeń wykazania, że bezzasadnym było ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dowody korespondujące z żądaniami odwołania nie zostały jednak wskazane, pomimo wezwania do usunięcia braków formalnych. Organ administracji zauważył także, iż istotą normy zawartej w art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest nałożenie przez ustawodawcę obowiązku wskazania dowodów uzasadniających żądanie odwołania, które istnieją w chwili jego złożenia i odróżnić należy wskazanie dowodów w rozumieniu tego przepisu od złożenia wniosków dowodowych, czego w oczywisty sposób nie można wykluczyć w postępowaniu prowadzonym przed organem II instancji. Decydujące znaczenie ma jednakże spełnienie wymogów formalnych wskazanie dowodów potwierdzających słuszność tego żądania. Niedopuszczalność odwołań jest spowodowana bezskutecznym upływem terminu do usunięcia braków formalnych, a zatem nie spełniają one wymogów określonych prawem. Koniecznym zatem było odpowiednie zastosowanie art. 64 § 2 w związku z art. 134 k.p.a. Powołując się na zasadę określoną w art. 9 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zauważyło nadto, iż decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie daje podstaw do rozpoczęcia prac budowlanych, które mogą zostać rozpoczęte wyłącznie, gdy inwestor, w tym przypadku Gmina Miasto Łódź uzyska pozwolenie na budowę po uzyskaniu prawo do dysponowania terenem na cele budowlane. Relacje między właścicielem danej nieruchomości, a inwestorem pozostają poza oceną organów administracji, zaś Prezydent Miasta Ł., wydając zaskarżoną decyzję, nie dysponował którąkolwiek z nieruchomości, a jedynie stwierdził zgodność planowanej inwestycji z przepisami oraz brak podstaw do wydania decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 58 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jeżeli decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepis art. 36 oraz art. 37 stosuje się odpowiednio. Zatem właściciel lub użytkownik wieczysty będzie mógł w sytuacji, gdy inwestycja spowoduje, że korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stanie się niemożliwe lub istotnie ograniczone wystąpić do gminy z żądaniem odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części bądź w przypadku zbycia nieruchomości wystąpienia z żądaniem odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości.